一、"湘军"、"淮军"等反革命地主武装的组成

清朝末年对国家机关组织曾进行过一系列的调整和改组工作，当时人们称它做"改官制"。清末改官制的范围是比较广泛的，涉及从军队到行政司法等各个部门及从中央到地方的各级机关。清末改官制是当时社会经济政治发生急剧变动的直接反映。

自鸦片战争以后，中国社会开始进入半殖民地半封建的历史时期，老大的封建中国彼卷入世界旋涡之中，清王朝原来的一套政治制度受到猛烈的冲击，在国家机关系统中也暴露出愈来愈严重的问题，可说是百孔千疮，既无法招架外来资本主义的侵略，又不能有效地对国内进行镇压和控制。

公元1851 年，在广西桂平金田村爆发了洪秀全起义，同年闰八月（咸丰元年，公元1851 年10 月）攻克永安州，洪秀全被推为天王，建立太平天国。

太平天国在永安州大封官职，制订各种政制、军制、历法等，粗具了建国的规模，同时还公开宣布了自己的战斗目标，要诛尽包括清朝皇帝官吏地主在内的"妖魔"，要从根本上推翻清朝腐朽的统治。

太平军初起，清军每战必败，咸丰帝虽然派了重兵来围攻永安，但却被太平军突围而出，乘胜攻桂林、岳州，占领武汉，连克九江、安庆、芜湖等地，沿途民众踊跃从军，声势浩大，起义军的队伍迅速发展到近百万人，咸丰三年二月（公元1853 年3 月）定都南京。

太平天国革命严重震撼着清王朝统治的基础。清王朝虽然要坚决镇压，但是作为基干武装力量的八旗军、绿营兵已经完全失去战斗力，和太平军接仗无不望风而溃，根本阻拦不住太平军浩荡的进军。为着抢救垂危的统治，朝臣屡以兴办反动的地方武装"团练"为请。清政府遂一再命令备省"结寨团练"，派在京朝官回籍襄督其事。公元1853 年1 月初，也命令在籍侍郎曾国藩会同湖南巡抚办理"团练"。所谓团，就是重新整顿保甲，严密编查户口，加强对人民的管束监视，以限制起义活动；所谓练，就是抽取各县的"勇丁"，制造器械旗帜，加以军事训练，以资防守省城和"剿捕"各地起义的农民。曾国藩奉命后即开始"治兵于长沙"，他以湘乡练勇千余人为骨干，另外调来江忠源旧部"楚勇"千余人以壮声势，并严令省内各州县普遍办"团"，重点办"练"。"湘军"就是在练勇的基础上发展起来的。

"湘军"在编制、兵源、训练、饷源等方面都和八旗军、绿营兵沿用的办法有所不同。曾国藩亲自厘定了。"湘军"的编制，以营作为编组单位，营以下设四哨，每哨设八队，分设营官、哨官、队官为统领。全营共有官兵长伕等500 人。在军中，又以地主知识分子充任各级军官，以便于系统地灌输反动思想，坚决与革命为敌。招募兵勇时，挑选一些年轻力壮的朴实农民来充当。编组成营时，士兵都要取具保结，并且根据县籍分营，如有所谓邵阳勇、平江勇、湘乡勇等名目。这样编队，便于用保结宗族乡党等旧观念旧思想来麻醉欺骗和钳制兵勇，使他们听命于指挥，还造成兵勇只服从本营营官，各营营官只服从曾国藩一人的局面，号令易于贯彻。"湘军"初出省作战时只有1 万余人，天国败亡前一年已经发展到10 多万人，成为太平天国革命运动的死敌。

"湘军"的粮饷比较优厚，一部分是勒令全省"捐输"而来的，另一部分则是命令各省督抚支援的"协饷"。但是，这支反革命军队的收入主要不在月饷，而是依靠劫掠。所定升赏条例，以杀人多少、卤获多寡为等差；攻陷城市时，往往准许"洗杀劫掠三天"，官兵走上战场，主要目的是为了饱掠升赏，这是曾国藩鼓励士气的办法之一，也是"湘军"比其他正规军队较为"狠劲悍斗"的原因之一。

"淮军"是模仿"湘军"的办法建立起来的另一支反动武装力量。为扩大和太平军作战的力量，咸丰十一年（公元1861 年），曾国藩派李鸿章赴庐州招募淮勇，又调拨湘勇数营作为骨干加紧进行训练，到公元1862 年3 月间练成淮军，驰赴长江下游作战。淮军的营制编组等基本上与湘军相同，其劫杀掳掠也是一样的，但它在装备上更多的使用洋枪洋炮，每营往往拥有洋枪400 杆，另有开花炮等当时最新式的武器，"故火器之利为诸军冠"①，军中还雇用美英等外国侵略军的军官为教习，直接训练军队。因此，它是一支买办性更强的、直接依赖外国侵略者援助的军阀队伍。

湘军、淮军这类反动的买办性的地主武装，成为清朝在进入半殖民地初的主要军事力量。

二、"洋务"机关的增设

（一）总理各国事务衙门的建立

总理各国事务衙门是在咸丰十年（公元1860 年）建立的。顾名思义，它乃是一个外事部门。在此之前，清廷设有礼部、理藩院、鸿胪寺等作为接待和管理藩属贡使和外国使臣的机关。当时清廷以"天朝"自居，把藩属看作是"下邦"，将外国看作是"外夷"。但自鸦片战争失败以后，清王朝对外国侵略者逐步采取了屈服的政策。在体面上，资本主义列强不愿与礼部、理藩院等按旧的礼仪规矩交往。事实上，完全属于封建性国家机关的礼部、理藩院等也不胜任与外国侵略者交涉的任务，需要另行设置专门的机关。

最早，清王朝曾准备把这个新设单位叫做抚夷局，后来在外国侵略者拒不接受的压力下，才改名为总理各国事务衙门。

总理各国事务衙门的规制仿照军机处，首长叫总理大臣，有3 人至9 人不等，也分为总理大臣、总理大臣上行走及总理大臣学习上行走等，还设有总办章京、帮办章京、章京等若干人。下面再分五股办事（英国股、法国股、俄国股、美国股、海防股），每股分管与某几个外国有关的事务及若干所谓"洋务"。总理各国事务衙门是从军机处分支出来的，军机大臣多兼总理大臣，章京也多是从军机处及其他部门抽调来的。自总理各国事务衙门建立后，军机处就不管一般的外事工作了。

（二）设置南、北洋大臣

南洋大臣和北洋大臣本来也叫做南洋通商大臣和北洋通商大臣。南洋大臣以两江总督兼任，驻上海；北洋大臣以直隶总督兼任，驻天津。这两个大臣不但是地方上的最高长官，还着重管理对外交涉、通商、海防、军备、关税等方面的工作，各设有大批僚佐，权力远比一般督抚大，因而后来逐渐形成地方官也有权处理外交问题的局面。这两个职务是清末最重要的官职，一直为湘、淮两系军阀势力所攫占，李鸿章任北洋大臣即长达20 年之久，以后① 周世澄：《淮军平捻记》，《捻军资料》卷1，第115 页。

还发展成为北洋军阀系统。

（三）海关的改组和管理权被外国侵略者所攫夺

自订立《南京条约》以后，英、法、美等外国侵略者在中国通商口岸的权势日大，清朝被迫在各口开设海关，各关都设有海关监督，由清朝派各地的督抚道员等兼任。从一开始，各国领事就得代各国货商向中国海关报关，派人监视验明纳税税单，干涉我国的海关职权，还经常勾结流氓贩子闯关漏税。

咸丰三年（公元1853 年），外国侵略者又利用小刀会起义群众占领上海城的形势，以协助清政府征收关税为名，攫夺了上海海关行政权，并逐步控制了我国的海关，引起了海关人事的重大改组。当时，由清政府派任办理海关行政的上海道台吴健彰逃匿在租界，无法征收关税，英国领事阿礼国即正式提出由外国人参与管理海关的主张，吴健彰遵照他的意见，组织了由英、法、美各派一人，以英人威妥玛为首的税务司，不久又由李泰国继任，并被清朝南洋通商大臣薛焕委任为中国总税务司。咸丰九年（公元1859 年），李泰国用上海海关的一套办法在广州重新组织海关，彻底更换过去粤海关的人事，还逐步在全国各地增设新关。自此以后，总税务司一职一直由英国人担任，负责统辖全国各关，有调派各关人事的大权。而各关的税务司，则大都根据各国在中国各商埠的经济侵略势力来分配，使各国利益均沾，他们实际执掌了各关的重大职权，直接向总税务司负责。各关由中国官员担任的海关监督却变得无所事事，成了一个傀儡。同治四年（公元1865 年），在北京设立了总税务司官署，名义上直属总理各国事务衙门，实际上是外国侵略者直接掌握的掠夺机关，形成了中国海关以庇护外国侵略为主要活动的局面，所收来的关税，也必须先扣偿欠外国的债款和赔款，最后才把部分唾余赏还给清政府。海关内的一切编制和办事手续完全仿效外国特别是英国的办法，中国关员只能担任最微末的职位。

（四）同文馆、广方言馆等的建立

为培养与外国往来交涉的买办人才，清政府于公元1861 年在北京设立了同文馆，聘请外国人为总教习，专门学习外国的语言文学。学员的来源有两个部分，一部分是一些比较年轻的举人、进十和五品以下的中下级官吏；另一部分是十多岁的少年儿童。翌年，李鸿章又奏请在上海、广州两地设立广方言馆，教育办法大体与北京的同文馆相同，目的是为各地的通商和督抚衙署及海关培养翻译官，也企图训练一批能直接掌握外国语言文字的人学习外国的"一切轮船火器等巧技"。

以上这些机关几乎都是为应付外国侵略者而设的，反映出清政府已从盲目仇外发展为无耻的媚外，不管洋务派当时怎样吹嘘，说设立这些机关可以"谋富强"，后来也有些资产阶级御用学者评价这些机关，吹嘘它们如何对"学习西方物质文明"有积极作用，但事实上这些机关所做的主要是一系列丧权辱国的活动，极力适应外国侵略者的要求，为他们的掠夺利益服务，推行着一种半殖民地化的政治经济运动。

三、资产阶级维新派改革国家机关制度的倡议及其失败

戊戌时代的维新派代表着刚刚从官僚、地主、商人转化过来的中国新兴资产阶级的利益，其代表人物是康有为、梁启超、谭嗣同等。60 年代设立总署、南北洋大臣以后几十年的历史，证明顽固派和洋务派赖以欺骗群众的自强运动是彻底破产了。经过中法战争、中日战争和第二次割地狂潮以后，民族危机更加严重，国内的阶级矛盾也更尖锐了。维新派要求改变这种现状。

光绪二十四年（公元1898 年），以康有为为首的维新派争取到光绪帝的支持，一度推行过改良主义的维新运动。

在康有为等改良主义者的政治纲领中也包含有改革政治制度和国家机关的倡议。

康有为要求改行君主立宪政体，要求制定宪法，皇帝和人民同受宪法的约束。在《公车上书》中，他向光绪帝建议开武英殿，由全国各府、县每10万户选一个议郎，议郎的身份不受"已仕未仕"的限制，凡内外兴革大政或筹饷等事宜，经过议郎二分之一通过后。便可交各部执行。这实质上就是要求建立资产阶级国会性质的机构。他要求这个会议可以"上驳诏书，下达民词"，要具有一定的立法权力。他还抄袭资产阶级国家的办法，要求实施立法、司法、行政三权分立的制度。国会掌立法权，法官独立负司法责任，行政则由责任政府担任，君主不具体执行政务。

除了立宪政体以外，他又提出设立制度局和法律、度支、学校、农、工、商、铁路、邮政、矿务、游会、陆军、海军等12 局的主张，这些局是推行新政的机关。依照康有为等拟议的职权范围，大体相当于中央各部，他们打算以这些局组成类似资本主义国家的中央政府。另外，准备在地方上也设立民政局、民政分局等部门，负责推行新政；还要大办报馆以宣传维新政策，大办学会以集结力量和训练人才。维新派准备通过这一套机构来实现他们的政治理想。很显然，这套立宪政体，设立12 局和地方上的民政局、报馆、学会等，都是和当时官制相对立的新制度和新办法，其最终目的是要取代某些旧的国家机关和旧的制度，改良上层建筑，以利于资本主义经济的发展。康有为也深知，军机处、总理各国事务衙门和各部差不多都是由顽固大臣紧紧掌握住的，加以这些机关已经积重难返，不可能指望利用它们作为推行新政的工具，必须对旧的国家机器进行一定程度的整顿，才能适应变法的需要。维新派一直主张撤销某些冗散机关，这个意见得到光绪皇帝的支持，曾下诏首先裁掉中央的詹事府、通政使司、光禄寺、鸿胪寺、大理寺等无事可办的衙门，将一些督、抚双全的省份的巡抚或总督，如湖北、广东、云南的巡抚及河东总督等也撤销了，他们还准备在更大的规模上改革国家机关制度。总的说，是企图通过改良主义的变法，在皇帝独断下改革某些弊政，把中国改造成为一个具有资产阶级民主自由的资本主义国家，以解决当时的民族危机和社会危机。但是由于他们只是致力于从上而下的活动，把主要力量放在争取皇帝和掌权大臣上面，不肯依靠广大的人民群众，不久便被以慈禧太后为首的顽固派镇压下去，维新变法运动以失败告终。

这个阶段改革国家制度的倡议是变法运动最主要的内容之一。虽然这些倡议大多还只是停留在纸面上的东西，没有多少被真正实施过，某些部分即使曾一度实施（如撤销一部分机关等），但随着运动的失败便马上被恢复回老的样子；不过在当时，企图以资产阶级式的国家机关来代替腐朽已极的半殖民地半封建的国家制度，要求在一定程度内限制君权，应该承认是有积极意义的而且，维新派改革国家机关制度的主张还有着相当的影响，戊戌变法失败以后，清王朝所搞的伪立宪、改官制等等，不少内容都是在形式上模仿了康梁的主张和办法的。

四、清朝灭亡前夕国家机关的改组

清王朝在这个阶段中正式向全国宣布要定期改行君主立宪政体，派大臣出外考察所谓宪政。又设总核官制大臣，置宪政编查馆，装出下决心变革国家机关，维新自强的样子，其主要内容有：

（一）模仿资本主义国家的办法改组内阁

光绪三十二年（公元1906 年）便开始酝酿由军机处和原来的内阁改并为新内阁。改组后的内阁设总理大臣、左右副大臣，又设会议政务处，以总理大臣为首，并由左右副大臣及各部尚书为内阁政务大臣。按照规定，各政务大臣有权出席阁议，共同研究有关政务。对重大政事，应由总理大臣、副大臣及有关部臣连衔签署奏请皇帝决定。宣统三年，又改为责任内阁，设总理大臣1 员、协理大臣2 员，与各部大臣俱为国务大臣。宣布要由内阁负责执掌实际的政务，接受议院的监督，作为君主立宪政体的最高行政管理机关。

但事实上，清王朝丝毫不肯放松对内阁的控制，不过是用成立责任内阁作为姿态，企图缓和人民的反抗。公布的内阁名单中以庆亲王奕劻为总理大臣，其余13 个国务大臣中竟有8 人是皇亲贵族，被称为"亲贵内阁"，遭到全国人民的反对。

（二）调整和增设中央各部

早在光绪二十七年（公元1901 年），清王朝在各国驻华使节的示意下，首先把总理各国事务衙门改为外务部。长期以来，各国使节不但不愿意和礼部、理藩院交涉，甚至也不耐烦和总理衙门打交道，原因是这个衙门还保留了若干封建性的礼仪手续，办事还不够"迅速准确"，还不完全符合外国侵略者的需要。他们多次带强迫性地"建议"清王朝仿照各国外交部的样子设置一个中央的外事部门。这里所说的"外事"，不仅包括一般的外交事务，而且所有像签订和履行条约、派遣和管理驻外使节、保护外商教士、办理各种招工、贸易、关税、留学、国债、铁路、矿山、邮政、海防、疆域等等事务都由外务部主管，以更便于与外国侵略者联系，秉承侵略者的意图来进行工作。外务部实际上是继承了总理衙门的全部职责，基本上包揽了和外国直接间接有关的工作，只是在组织形式、方法手续等各方面更适应外国侵略者的要求，带有更浓厚的半殖民地买办机关的性质而已。当时，这个部的地位显得很特殊，"班列各部上"①，由亲王直接领导，再设尚书、侍郎作为辅助。

外务部抄袭了外国的办法，厘定了派外使节的职制，有所谓头等出使大臣、二等、三等出使大臣、领事、副领事等等，还制订了许多有关外交事务方面的规章制度。

除外务部以外，光绪三十年（公元1904 年）还一度增设过商部、巡警部、学部，加上原有的吏、户、礼、兵、刑、工各部共为10 部。三十二年（公元1906 年），为配合伪立宪运动，又调整为外务、吏、学、民政（以巡警部并入）、度支（由户部改）、农工商（商部并入）、陆军（由兵部改，以太仆寺并入）、法部（由刑部改）、礼部（以太常、光禄、鸿胪三寺并入），另新设邮传部和理藩部，共11 部。到宣统年间，又一度增设海军部，改礼部为典礼院，余无很大变动。新的中央各部的首长都改称为大臣、副大臣，下设① 《清史稿》卷119《职官志六》。

左右丞、参议、参事等官，代替了历史上沿用的尚书、侍郎、郎中、主事、员外郎等称号；各部根据需要分司办事，辖司的数目是各有不同的，司的名称也有不少改变。各部还辖有若干附属的机关部门，如民政部统率内外城巡警总厅，度支部领导大清银行和造币总厂，邮传部掌管招商局、交通银行，法部掌管修订法律馆，学部管辖京师大学堂，等等。

（三）其他中央机关的变动

除各部暨其所属单位外，清王朝对其他中央机关也作过不少改变，合并或增设了若干单位。如一度设置过典礼院，将礼部及有关各寺并入，以主管各种礼仪祭祀事务，设弼德院为所谓顾问部门，负责研究皇帝交议及内阁议决的政务，实际上只是一个安置老朽大臣的养老所，没有什么具体职权；设盐政院专掌盐政，拟用以控制全国食盐的生产、运销、专卖等事务，目的是多搜刮一些税款；又设军咨府为总参谋机关，辖有测地局、军事官报局等，但不直接统率军队，这也是模仿外国的办法；在司法工作方面，以大理寺为基础设置大理院作为高级审判机关，负责解释法律，监督各级审判，大理院内附设总检察厅，准备仿行资本主义国家的司法制度和检察制度，推行民事和刑事诉讼分庭分级审判，分别设置推事、检察官等为专职法官，宣称要为实施所谓"司法独立"作准备，等等。

（四）地方机关的变更

清末对外省的官制也陆续作了一些调整，把长期应用的在督抚以下设布政使司、按察使司的两司制度改为三司，即保留布政使司，将按察使司改为提法使司，除承袭原有职务外.还管辖本省的地方审判厅和初级审判厅（州县一级的初级审判厅只在个别省份已经设置），新设的提学使司掌管教育行政工作，负责稽核省属各级（高等、初等）各类（普通、法政、师范）学校的规程和日常管理。在不少省份，还设置巡警道以推行警察制度，设置劝业道以兴办和管理所谓实业等。清末的地方官制改革，一般只停留在省属的司、道一级，府、州、县以下还很少变动。

（五）建立所谓民意机关

建立所谓民意机关是指在中央设置的资政院和各省的咨议局。光绪三十二年（公元1905 年），清王朝宣称要筹设资政院作为民意机关，并作为议院的基础，颁布了"资政院官制"，规定它的职责是"遂选京外才智之士采取舆论以通达下情条陈治理为预备立宪"①。按照规定，资政院设总裁副总裁各2 人，必须由皇帝指派的王公大臣担任。资政院的议员分为钦选和互选两种。

钦选议员由皇帝在宗室、王公、世爵、中央各部院官员及所谓硕学通儒中委派，互选议员则由各省咨议局互选本省议员定额约十分之一担任。清王朝企图在人选上保证资政院成为一个由大贵族官僚控制的"舆论"部门，只能代表统治阶级的利益来"条陈治理"。因此，还规定，朝廷对资政院有停会、解散的权力，对议员有停议除名的处分，资政院所有议决案又必须"具奏请旨裁夺"后才能有效，目的是不肯让出决定国事的大权。资政院在宣统二年（公元1910 年）正式开院议事，共开过两次年会。

各省咨议局的议员由各州县选举，规定只有在当地办教育或其他公共事业三年以上的，中等以上学校毕业或举业、举贡生员以上出身的，曾任文官七品、武官五品以上的，在当地有5000 元以上工商业资本或不动产的人才能① 《资政院官制》，《清朝续文献通考》卷117《职官三》。

当选。清王朝还一再告诫"断不可使品行悖谬营私武断之人滥厕其间"①。咨议局可以议决本省应兴革之事，可以通过本省的预决算、税法、公债以及本省担任义务之增加等，但也必须"候本省大吏裁夺施行"②。还明确规定，各省总督巡抚有监督咨议局的责任。可见，清王朝对这类"民意机关"也是无所不至地戒备着的。

资政院和咨议局的设立，对于资产阶级上层分子显然具有很大的吸引力，所以他们中间有很多人都参加进去了，这就必然加深了资产阶级内部的分裂。随着革命运动的高涨，不少省份的咨议局议员也被卷入了请愿立宪的运动，反对借外债开矿，反对铁路收归国有，他们虽然极大多数只是一些改良主义者，并不赞成革命，可是最后还是做了革命的不自觉的工具。另一方面，相当数量的资产阶级上层知识分子参加了咨议局，同地主阶级的绅士们在咨议局里面形成一条要求政治改革但又反对社会改革的阵线，他们既要求清朝进行某些改良，但又顽强地反对革命，也趄着一种消磨资产阶级的革命性和加强它的妥协性的作用。

总的说来，清末60 年来不断的改官制，正反映出当时政局的动荡，当然，反复改官制并不可能真正起到稳定统治的作用，因为以资本主义政治制度的皮毛来装饰封建买办政权的躯体，是丝毫不会改变其腐朽反动的性质的，也更不会因而达到阻遏革命运动爆发的目的。

①② 《光绪三十三年关于设立咨议局的上谕》，《清朝续文献通考》卷.