明代和清代是两个不同的朝代，但在历史上一般又将之作为一个独立的比较完整的历史阶段来进行研究。因为从14 世纪中叶以后，中国封建社会进入它的晚期，其疆域、人口增长、社会经济的发展水平都存在着自己的特点，君主专制权力高度膨胀，封建国家典章制度更趋成熟并日益暴露其衰朽。这一历史阶段上承2000 余年封建制的发展，下启半殖民地半封建社会的开端。

在政治制度上，许多适应封建社会晚期的组织形式和工作程序规则，规定得比以前任何朝代都更为周密，而这些，基本上都是在明初奠定下规模的。清朝则在明朝体制的基础上结合满族的特点和需要加以增补改动，即所谓"请沿明制"。

明清两代的中央辅政机关是围绕着加强君主专制，加强中央朝廷对全国的控制和指挥而演变的。

一、明初中央国家机关体制

明初中央国家机关的设置，基本上仍然是沿袭起义时期的组织体系。在中央朝廷，设置中书省、都督府、御史台等三大机关系统，保留了三大府分理行政、军事、监察事务的制度。三大府在主管工作范围内拥有较独立的职权，其中尤以中书省的权力最重，它直接领导从原来的钱谷、礼仪、刑名、营造四部发展而来的吏、户、礼、兵、刑、工六部，以及其他中央和地方的行政部门，"总揽政事"。都督府也掌有较集中的军事指挥权。在地方上，也保留了设立行中书省、行都督府、提刑按察司，而由行中书省统一指挥全省军政监察司法事务的办法，权力也较集中。

形成这样的国家机关体制并不是偶然的。第一，起义期间，朱元璋集团及其掌握的政权组织斗争的主要对象只是元王朝和其他实力集团，在机关的设置和活动上首要的是服从于赢得战争的胜利。在最早阶段，朱元璋设江南行中书省，自总省事，所以当时的江南行中书省实际上是由朱自任首长，一切权力紧紧掌握在自己手里。其后，随着占领地区的不断扩张，在当时斗争激烈的情况下，分给某些带兵将领或地方官以较大的军政权力是无可避免的。第二，在当时的形势下，起义集团还来不及建立长期性的完备的国家机关体系，在职、权、责备方面也来不及精确地划分，在很大程度上还只能仿效元朝及其他朝代的旧制度，不得不采取了许多权宜性的措施。即使如此，我们也必须承认，这套政权机关在推翻元王朝反动统治缔造明王朝，促进当时中国的统一和繁荣等方面，还是有过巨大贡献的，'白是其后明王朝规模巨大的国家机器的基础。

但是，当明王朝已经建立井初步巩固以后，这套组织形式就显得愈来愈与高度中央集权的政治制度相矛盾了。在中央朝廷之内，中书省和都督府等部门拥有较独立的军政大权，易于形成权臣专擅，是和大力推行君主集权政治直接抵触的。在中央和地方机关的关系上，地方机关独当一面的状况也易于形成尾大不掉，阻碍统一集中。朱元璋继承和发展了中国封建社会历代最高统治者的治国秘诀之一，即在国家体制上极力做到中央权重，地方权轻；君主集权，臣僚分权；君主有掌握一切重大决策，亲自驾驭国家机器运转的权力，而各机关部门的职权则必须做到互相制约和监督。因此，明初对国家机关的设置和职权的划分进行较全面的变革和调整，就成为无可避免的了，而首当其冲的，当然是对中央辅政机关的改组。

二、明初撤销中书省，废除丞相制度

明初的中书省组织庞大，职权很重，这一部门远承古代的宰相（丞相）

制度，近袭元朝中书省"录军国重事"的旧制。省内设左、右相国（后改为丞相）为长官，还设有平章政事、左右丞、参知政事等高级官僚，以及作为职能办事人员的左右司郎中、员外郎、中书舍人等等。吏、户、礼、兵、刑、工六部仅是中书省下属的机构，六部的领导人尚书、侍郎等不过是丞相的属员。当时的中书省不但有"综理机务"的职权，而且全国各级各部门给皇帝上的奏报，也规定要"先白中书省"，一切以皇帝名义发出的诏令谕旨，也经中书省再下达，俨然是设置在皇帝和国家机关中间的一级权力部门，是必要的中转站。任丞相的人更是仅处在皇帝一人之下，高踞于百官之上的权要，明初最早任李善长，徐达二人为左右相国（丞相），李是文臣之首，徐是军队之帅，其余担任过丞相职务的李文忠、汪广洋、胡惟庸等人，也全是勋贵之臣，这更说明中书省的位尊权重。应该说，设置中书省这样的部门并授予如此重权，不仅是与中国封建社会政治制度近2000 年来不断压抑相权以尊君权，不断防范和限制臣权有任何侵犯君权的发展趋势相抵牾的，而且也不符合封建社会晚期高度君主专制统治的需要，更是为全力独揽大权的明太祖朱元璋所不能接受的。据历史记载，胡惟庸任丞相时，"专生杀黜陟，以恣威福。内外诸司封事入奏，惟庸先取视之，有病己者辄匿不闻。由是奔竞之徒，趋其门下"①。洪武十二年（公元1380 年），朱元璋以"谋反"的罪名杀了胡惟庸，并宣布对中央朝廷的官制作大幅度的改变。

其实，胡惟庸案不过是一个偶发的事件，说胡惟庸通谋日本和蒙古进行叛变是缺乏可信证据的。问题的实质在于，朱元璋对于中书省在自己执行皇权时造成掣时和潜在的威胁，早就高度不满和戒备。再加上，胡惟庸恃功骄纵，跋扈揽权，更促使矛盾激化，朱元璋终于作了断然处置。在此之前，朱元璋就曾几度要削减中书省的权力，取消胡惟庸等以丞相身份通过中书省对各级国家机关的控制，如在洪武十一年（公元1378 年）三月下旨，"令奏事毋关白中书省"，明显的意图是要限制中书省的职权，但这还不能从制度上根本解决问题，矛盾仍然相继出现，最终撤销中书省，废除丞相制遂难以避免。

洪武十三年中央官制的改变，包括以下几方面的重要内容：1.撤销中书省，宣布永远废除丞相一职。朱元璋特别强调自古以来丞相制度的"弊端"，"自秦始制丞相，不旋踵而亡。汉、唐、宋虽有贤相，然其中多少人专权乱政"①。他规定，废除丞相之后，"事权归于朝廷"，"嗣君不许复立丞相，臣下敢以请者，置重典"②。2.提高六部的官秩职权，直接由皇帝领导指挥。

3.将统领军权的大都督府分为中、左、右、前、后五军都督府。这样的变动，实质上就是在行政上，由皇权完全兼并了相权，皇帝实际上是总尚书；在军① 《明史纪事本末》卷13。

① 《明史》卷1《太祖本纪》。

② 《明史纪事本末》卷13。

事统率上，则是爪分了臣下的指挥权，皇帝实际上也是总都督。一切最高的军政权力完全集中掌握于一人手中，并在制度上获得保证。朱元璋意图一劳永逸地解决历史上长期存在的皇权与相权、帅权的矛盾，希望使自己的统治安如磐石。

但是，事态的发展难以尽符主观愿望。首先是，以一个人的时间精力来驾驭一个封建大帝国国家机器的运转，是极难做到的。仅供武十七年（公元1384 年）九月十四日到二十一日，八日之间，收到中央和地方各部门的奏件就有1660 份，其中反映的事件共有3391 件。要求皇帝一一亲自批答如此浩繁的章奏，一一裁决如此众多的事件，显然是不可能的。"密勿论思，不可无人"①。设置一定形式的辅政机关仍然有必要。

三、明代四辅官制度的设立及其失败

所谓四辅官，是仿效古代设立三公四辅的传说设立的。据说周文王就设置过四辅官。朱元璋在宣布永远废除丞相制度后，便从古代的官制、官名中找依据，企图建立一种符合自己需要，有用而无害的辅政制度。

四辅官是在洪武十三年（公元1380 年）九月设置的，时在宣布撤销中书省、永废丞相职任半年之后。朱元璋为决定设置四辅官，曾经"告太庙"和谕示全国，要求四辅官承担起"论道经邦、理阴阳、顺日时"的职责。其具体做法是，在全国挑选一些"学问该博，德行敦厚"、"善属文，勤慎好学"、"精通经籍"的"耆儒"、"宿儒"到中央朝廷来协助皇帝做一些具体工作，诸如："命吏部，凡郡县所举诸科贤才至京者，日引至端门庑下，令四辅官、谏院官与之论议，以观其才能。②""命刑官听两造之辞，果有罪验，正以五刑。议定，然后入奏。既奏，录其所被之旨，送四辅官、谏院官，给事中覆核，无异，然后覆奏行之。有疑漱，则四辅官封驳之。"③可见，四辅官的职任主要在于协助皇帝复核诸如人事、司法等有关工作，当然，也要承担一些文书处理业务，参与研究一些指定的问题，有时也应召和皇亲"讲论治道"，但从未受权直接处理任何重大的政务。朱元璋虽然在敕谕中也称四辅官等为"辅臣"①，"位列公侯都督之次"②，秩正三品，但实际上却是只责成他们办事而不予以任何实权，目的是严防四辅官制度重蹈中书省的覆辙。为此，在人选上，主要是精选一些"高年笃厚"的人来充任。所谓"高年"，即大都是七八十岁的老人；所谓"笃厚"，即不必具备实际政治经验而又绝无政治野心。据历史记载，曾先后担任过四辅官的有王本、杜佑、龚..、杜..、赵民望、吴源、何显周、安然、李干等共九人，其中前七人均为"年高耆儒"，是久处田间的老夫子。安然原为元末山东行省的左丞，人明以后担任过御史大夫，算是九人中唯一有行政经历的人；李干虽然在元末曾任翰林院编修，但入明以后一直在原籍教书，基本上也是一个"着儒"特别是，以上九人中没有任何一人是与功臣勋旧集团有什么牵连的。在具体使用上，朱元璋又精① 《明史》卷137《安然传》。

②③ 《明太祖实录》卷135。

① 《明太祖实录》卷133。

② 《皇明法传录》卷7。

心设计出一套立足于防范的办法，那就是，"以四季均职于四辅"③，即以春、夏、秋、冬四季分名其官，春官只在春季任事，而且在春季三个月中，每月也只上班一旬，如其中的龚..被任为春辅官，但春季三个月，每月只有下旬十日是他的班期④；又如杜佑，亦为春辅官，却是每月中旬十天才能视事⑤。

这样人为地造成有间断地让官员们"一月内分司上中下旬"⑥办事的办法，在中国政治制度史上是仅见的。经过朱元璋这样独出心裁的驾驭控制，从各方面堵塞了四辅官制度的"弊端"，自然无虞于发生任何侵扰到皇权的可能。

但与此同时，四辅官制度也就失去了它本身存在的必要性，因为这些老朽儒生们虽然无能进行颠覆，但也不能有效地起到辅理政务的作用。这些人不论在阅历上或精力上都难胜委任，有时还迂腐误事；再加以从制度上切断了工作的连续性，遇事不知前因后果，也难免产生许多原来可以避免的失误差错，无法满足朱元璋的要求。不多久，便纷纷"引疾"、"致仕"、"以老还乡"，或被"撤免"。洪武十五年（公元1382 年）七月，朱元璋宣告撤销四辅官制度。这套制度存在的时间不到两年，是一次失败的试验。

四、明代内阁制度的建立和职权的演变

明初在撤销中书省，废除丞相制度，改用四辅官而又证明不副职任之后，乃改用内阁制度以作为皇帝的辅政部门。

内阁本来并不是一个机关部门的名称。最早，朱元璋使用翰林院的学土、编修、检讨、修撰、侍读等所谓文学侍从官员来协助做一些文墨工作。具体职责是帮助皇帝阅看各机关送来的章奏和执行封驳的工作，根据皇帝的意图草拟处理意见等等。这些人并不能参与重大政务的研究，更不能独自处理什么问题，仅是由于他们经常在宫廷殿阁之内工作，随时听候皇帝的传呼差使，逐渐才被称为内阁学士或大学上。彼调来的人有的便被称为"入阁"。

初期内阁的职权完全不能和原有的中书省相比拟，内阁大学士更不同于丞相，当时规定，内阁大学士之下不得设置任何宫属僚佐，内阁大学士本人也不过是五品小官，仅能遵命办事，不得干预各机关的事务，不得参署诏令，更不得以部门或个人的名义发出任何指示命令，各机关奏事也不许关白内阁。可见，当时的内阁完全是一个辅助性的办事机构，所谓大学士也不过是一些与皇帝比较接近的文书工作人员而已。他们的职任仅是"详诸司奏启"，只能使用"翰林院兼平驳诸司文章事某官"的名义①，可见纯是事务性的，而非政务性的职务。洪武时期的内阁及其大学士，"职卑位微"，"帝方自操咸柄，学士鲜所参决"②。

朱元璋一反自秦以来将内侍人员逐步升格为正式朝官的做法，而是将已定型的国家机关和职官重新贬降为侍从。这样的模式曾经维持到他去世为止。其所以能勉强试行了十多年，主要是由于朱元璋本人具有着不同于其后③ 《国朝列卿纪》卷6《国初侍臣四辅官行实》。

④ 《皇明开国臣传》卷7。

⑤ 《本朝分省人物考》卷100。

⑥ 《阴史》卷48《职官一》。

① 赵翼：《廿二史劄记》卷32《胡蓝之狱》。

② 《明史》卷137《安然传》。

代皇帝的优异条件，他"肇迹民间"，"备历艰难，饱谙物态"，作为创业开国之君享有极高的权威，又具有丰富的政治军事经验和才能，并且极勤于政事，所以能够以这样的体制推动当时国家机器的运转。但这是变局而非常局，可以适用于一时，而难垂诸久远。因为，由一个全能的至高无上的皇帝大权独揽，小权不放，事必躬亲地履行全部统治职能，事实上是绝难世代相承的。

到明成祖朱棣统治时期，内阁及其大学士的实际职权便已发生明显的实质性变化。朱棣采取一种渐进的过渡形式以修正其父手订的中央辅政体制。

他在篡位胜利之后，立即在全国范围内精选了解缙、胡广、杨荣、杨士奇、胡俨、金幼孜、黄淮等七位年轻有才能的士人进入内阁，并对他们放手重用，在诸如有关和战、立储、用人、征调或蠲免赋役等重大军国政务上，都征求他们的意见，有意识地吸收他们参与论议国家的核心机密。终朱棣当政的永乐时期22 年，内阁学士的品秩仍然是不高的，一直都不过是正五品的官阶，但实际上，他们经常能参与对重大政务的研讨，甚至对于六部的要政，也可以在御前进行更高层次的审议，以供皇帝参考。

到了洪熙（明仁宗朱高炽）、宣德（明宣宗朱瞻基）以后，情况发生了进一步的变化，内阁的地位和作用又有了进一步的提高。因为朱高炽和朱瞻基登位时，朱棣时期任用的内阁大学士如杨荣、杨士奇、杨溥等人都还在位，以前朝旧臣元老的地位和熟谙政务的身份辅政，年幼的皇帝不能不把很多政务交给内阁办理，内阁的权力就逐渐加重。及至正统（明英宗朱祁镇）以后的历届皇帝，差不多都是荒怠懒惰或宠信宦官的人，有人20 余年不上朝办事，国家的日常事务更只能推给内阁办理。本来规定，内阁只能承旨办事，内阁大学士不过是备顾问的辅助人员，但事实上，他们逐渐担任了代替皇帝草拟诏令敕浩的工作，还负责起草批复奏章的"票拟"任务；本来规定，六部及其他国家机关均由皇帝直接领导，内阁大学士的品级和权力均远较六部尚卡低（原来规定内阁大学士为正五品官，尚书为正二品官），各单位有事不得关白内阁，但后期的大学士有些兼任尚书之职，有些还享有太保、太傅、少保、少傅等崇高政治称号，官阶又更定为正一品，六部尚书有事只好请示内阁大学士，又演变为实际上是内阁属吏的状况，基本上恢复了中书省统率六部的办法。在内阁大学士中又按地位高低顺序，分为首辅、次辅、群输，首辅"偃然汉唐宰辅，特不居丞相名耳"①。在这种情况下，便相继出现了像夏言、严嵩、徐阶、高拱、张居正这样的"权相"。朱元璋关于永废丞相的规定事实上被完全破坏了。

内阁政治地位的明显提高，主要表现在掌有了"票拟"之权。所谓票拟，也叫做票旨、条旨，也就是说对于来自全国各方面的奏章，在送呈皇帝批示以前，由内阁学士"用小票墨书"，贴在各奏疏的对面上以进呈。这实际上就是代拟好"御批"的稿本，供皇帝采纳。在君主专制体制下，掌握代替皇帝起草批示的职权，其重要意义是可想而知的。所谓"代言之司"，所代表的乃是具有绝对权威的"皇言"。"各衙门章奏留送阁下票旨，事权所在，其势不得不重。"①但是，内阁的"票拟"终究不过是给皇帝提供参考的初步意见，最后的拍板定案仍决定于皇帝的御批（当时叫做"批朱"）。内阁权① 《明史》卷109《宰辅年表》。

① 何良俊：《四友斋从说》卷7《史三》。

力的有无及大小，内阁实际地位的高低，也主要表现在所拟"票拟"被采纳的程度上。洪熙、宣德时期，三杨所拟的"票拟"，万历前期，张居正所拟的"票拟"，差不多都转化为"批朱"的蓝本，阁权之重、阁职之隆，自不待言。但在正统以后，诸如成化、正德、隆庆、天启等朝的皇帝都特别宠信宦官，甚至将"批红"的大权也交给宦官头子代行，内阁的职权自必受宦官的钳制。实际上存在着内阁与司礼监双轨辅政的局面。明中叶以后，王振、汪直、刘瑾、魏忠贤等著名的大宦官，在他们得势时无不压抑和控制着内阁。

在大多数情况下，内阁的大学士从翰林院的侍读、侍讲学士、编修等人员中选用，天顺以后，"非进士不入翰林，非翰林不入内阁"已经成为制度。

这是由于，翰林院上述职官多在各次科举考试上名次最高的一甲人员中选拔，翰林院被认为是集中了士人中的精英，又一向职司御前的重要文字工作，所以从翰林院中选拔人员进入内阁，就被认为是理所当然的。据统计，明代曾任内阁大学士的共有161 人，其中经殿试中进士的有157 人，占96.3％；157 人中又有131 人经翰林院入阁，占大学士总数的80.03％。足见科举高第，入翰林，乃为进入内阁的主要途径。当然，这些本来并无实际领导军政工作经验、久在翰苑舞文的人，进入内阁之后能否有所展布，就要看各人不同的主客观情况和条件了。

伴随内阁制度的建立和职权的提高，历史上君权和相权的矛盾又在新的条件下有所表现。皇帝所要求于内阁及其大学士的，是不折不扣地承旨办事，绝不允许皇权旁落。而在当时，能否被选择入阁和能否受到宠信重用，又在于是否能忠忱地维护皇权和恭顺迎合，是否能胜任皇帝专制独裁的工具。故此，碌碌充位、但求持盈保泰的多，勇于任事的少。皇帝常因本人的爱憎而决定大学士的进退。自洪熙、宣德时期开始，曾在皇帝未登极前任过东官僚佐、藩邸长史、讲官等职，即与皇帝本人有过一定人事渊源的人，在入阁人员中占相当高的比重，诸如陈以勤、高拱、张居正、赵贞吉、朱国祚、袁宗皋等人均是。另外，有些人则是以精心迎合作为进身之阶的。例如，因武宗朱厚照无子，以兴献王世子朱厚熄入继，是为明世宗。他登位后，要求将自己的亲父尊为皇统，受到廷臣的反对，当此廷议沸腾之时，张璁、桂萼、方献夫等人揣摩逢迎，上疏主张"继统不继嗣"，引发出一场所谓"议大礼"的争论，张、桂、方等便因议礼有功，相继被以特旨宣召入阁。朱厚熄中年以后迷信道教，大搞玄修斋蘸，李春芳、严油、郭朴、袁炜、夏言、严嵩、徐阶等人均因精于撰写用以焚告上帝的"青词"，"以青词结主知"而先后入阁。这些人中绝大多数都是唯唯诺诺，备员充位，但求保住高官厚爵。相反，其中有少数人在入阁后希图有所作为，要求对日趋颓败的政局进行有效的整顿，希望"起衰振隳"，却被认为"威柄之操，几于震主"，如果一旦被怀疑是对皇帝有不忠不顺之处，往往便会被贬革，甚至下狱处死。嘉靖时期的夏言，崇祯时期的周廷儒，是被处死的两个有名的大学士。张居正是万历时期积极主持改革改制的封建政治家，但也在身后惨遭抄家之祸。由此说明，明代在设相废相之后建立起来的内阁制度，并没有成为在封建社会晚期与高度中央集权君主专制政体完全适应的辅政体制。许多老矛盾正在新的历史条件下，以新的形式表现出来。中国封建制辅政制度仍处在一个发展演变的过程之中。

五、清代议政王大臣会议的建立及其演变

清代的议政王大臣会议，又称"国议"，它创建于皇太极崇德二年（公元1637 年），撤销于乾隆五十七年（公元1792 年），共存在过155 年。

议政工大臣会议的出现，显然是受奴隶制末期军事民主合议制的影响，但它在存在的150 余年中，其本身的地位和作用，却有着重大的演变。

议政制的雏形，早在努尔哈赤创建后全国之时就出现了。伴随着满族历史的发展和军政力量的扩张，亟需研讨和处理日趋复杂的事务，努尔哈赤乃在八大贝勒（旗主）会议的基础上，增设了若干名理政听讼大臣，或称议政大臣，责成他们与八旗旗主一同议政，并负责初步的鞫间工作，以供贝勒和汗参考。当时议政大臣的地位远在八旗主之下，吸收他们参加议政并处理一些事务，仅是作为一种襄助的力量。

努尔哈赤死，皇太极嗣位，他有意识地抑裁大贝勒们的权力，并逐步提高议政大臣们的地位，"设八议政大臣..总理一切事务，与诸贝勒偕坐共议"①，"协议国政，军国大事，均于此决之"②。当时奉谕参加议政王大臣会议的人，当然还仅限于满洲贵族，但其爵秩资格已经降低为可以委派贝子级的贵族充任。这显然是为了吸收较低级的贵族参与军国大政以削弱八和硕贝勒的势力，并便于控制。崇德二年（公元1637 年），确定了议政王大臣会议是中央辅政机关。

满洲贵族入关，建立起统一的大清王朝以后，议政王大臣会议又有了进一步的扩大。顺治年间，非满族的范文程、安达礼、宁完我等也先后受命为议政大臣。这样以皇帝亲信关系，并着眼于国事政治需要，逐步代替狭隘的氏族血缘关系，有力地扩大了议政王大臣会议的基础并提高了它的效能，对稳定清初政局，奠定大清朝的统治，显然是有益的。

当然，议政王大臣会议的活动及其发展，是离不开各有关时期的政治形势的。康熙初年，发生过索尼、遏必隆、苏克萨哈、鳌拜四辅政大臣操纵议政王大臣会议以压抑皇权的事；随后，又爆发了以吴三桂、耿精忠、尚之信为首的三藩叛乱，康熙曾一度恢复主要由满洲亲王主持的议政王大臣会议，由它掌握核心机密，"凡军国重务不由阁臣票发者，皆交议政大臣会议"①，"凡令仪政王、贝勒、大臣会议之事，俱系国家重大机密事务，会议之时，理应极其慎密"②。这显然是一种非常时期的应变做法。而且，过分地将大权交付给议政王大臣会议，还必须防范到它对皇权的威胁③。康熙十六年（公元1677 年）设立南书房，由皇帝亲自挑选某些经过精审确定的亲信文人入南书房办事，组成自己直接控制的机要秘书班子，许多重大政务已不再交付议政王大臣会议讨论，改为径由南书房传渝或遵旨起草上谕，甚至收纳来自各地的密奏小折，这样做的目的正是为了更直接地行使皇权。到雍正七年（公元1729 年）设立了军机处，创建了朱批密折制度，一切都由皇帝"乾纲独断"，议政王大臣会议更是名存实亡，变成一些不当权的贵胄世爵挂靠之地，或者① 蒋良骐：《东华录》卷1。

② 金梁：《满洲秘档》，《太祖行军琐记》。

① 昭梿：《啸亭杂录》卷2《五大臣》。

② 《清圣祖实录》卷31。

③ 谈迁在《北游录·纪闻》下说："清朝大事，诸王大臣会议既定，虽至尊无如之间。"这一说法可能有夸大，但将军国大权过分交付给议政王大臣会议，是与皇权高涨的趋势相矛盾的。

是给予一些大学士、尚书之类官僚例兼虚衔的部门。雍乾时期，皇帝专政集权体制已经发展到顶峰，作为军事民主合议制残留物的议政王大臣会议，当然已无存在的必要。它的趋于衰败以至最后披裁撤，乃是必然的。

六、清代辅政机关实行内阁与军机处双轨制

清朝从以内三院作为中央辅政部门发展到改用内阁制，其中亦经过一定的反复过程。早在入关定鼎之初，顺治元年（公元1644 年）春季，先后降清并受任要职的明臣洪承畴、冯铨等人即向当时主政的满洲睿亲王多尔衷建议，认为应采用明朝内阁的体制，包括由内阁大学士拟旨票拟，分下六科封驳，再抄发各部院执行等做法，但朱被接受，这显然是由于当时的满洲亲贵宁肯保持地位较低的内三院，而不愿接受正式列为宰辅的内阁。刚入关时，满族亲贵大臣能胜任内阁大学士职任的亦少。但是，既经建立起强大的全国性封建大王朝，其政权内部的领导工作系统自必需要进一步加强和正规化，将明代遗留下来的内阁制移植过来并妥善利用，自是必然的趋势。顺治十五年（公元1658 年），第一次宣布改内三院为内阁，规定由大学士、协办大学士、学士、侍读学士等组成，其成员多由新建立的翰林院官员兼充，大学士分兼殿阁衔（中和殿、保和殿、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁，到乾隆时除去中和殿，增补体仁阁，以三殿三阁为大学士衔，遂为定制），还可兼任六部的尚书或侍郎，其工作内容和办事程序，大体上仿照明朝的制度。但公元1661 年顺治刚死，辅政大臣鳌拜等又决定废除内阁，恢复内三院制。到康熙九年（公元1670 年），才第二次宣布撤销内三院，另立翰林院，恢复内阁制。当时规定在内阁设置满、汉大学士各2 人；协办大学士，满、汉各1 人，学士，满人6 人，汉人4 人。其下还有人数众多的侍读学士、侍读、典籍、中书等工作人员，有满本房、汉本房、蒙古房、满票签处、汉票签处、诰敕房、稽察房、收发红本处、副本处、批本处等一系列办事机构，成为一个组织庞大的中央辅政机关。清朝的内阁制度当然鲜明地反映出以满族为主进行统治的特点，但它在沿袭明制的基础上也进行了不少取舍损益，在职、权、责等方面均较明朝为明确。一是名实比较相符。明中叶以后，大学士虽然实际上已起到丞相的作用，但在规章上仍然忌讳这个名称，形成有实无名。清制则明确规定，内阁大学士"掌钧国政，赞诏命，厘宪典，议大礼"①，"赞理机务，表率百僚"②。二是内阁内部各机构和人员职务分工清楚，规章具体，比较有效率。

当然，我们说清代内阁制度较明代为正规和完备，也是相对而言的。一方面，不过是对明中叶以后内阁实际职权事实上的承认并酌为改进，另一方面，也不过反映出清朝统治者要求内阁机关把组织文书运转、票拟及保管档案等工作安排得更条理一些，能够更好地辅佐皇帝办事而已，绝不是给予内阁和内阁大学士以什么独立的大权。清王朝一方面承认大学士们是所谓"秉钧大臣"，但又反复告诫他们切不可"居然以天下之治乱为己任，而目无其君"③，认为这是绝不允许的。意思很清楚，只要求这些"丞相"们"循规蹈① 《清史稿》卷114《职宫志一》。

② 《历代职宫志》卷2《内阁》上。

③ 《清高宗御制书程颐论经筵札子后》，引自《历代职官志》卷2《内阁》上。

距"，"恪奉官常"，而绝不容忍他们有任何的"潜操威福"。从君主绝对集权这一角度来看，明清两代对内阁的态度是没有多大区别的。

事实上，清朝的内阁一直只能办理一般性的日常公事（虽然工作量也是很大的），从来没有掌管过重大的机密重务。因为，清王朝一直就设置有由皇帝直接控制的机要办事部门和内阁同时存在，不容内阁插手。清初的机要事件都由议政王大臣议奏，内阁大学士不任议政大臣的根本无法与闻。康熙执政以后在官内设置南书房，又名南斋，抽调一些翰林官到南书房办事，重要的谕旨都直接命南书房撰拟，南书房实际上成为皇帝的机要秘书处。特别是，从康熙开始，推行了一种密议奏折制度。密议奏折是一种与由内阁、通政使司等正常途径递送上来的题本、奏本并行，但在内容上和处理程序上特别注意保密的文件。康熙谕令全国的重要大臣，如领侍卫大臣、内阁大学士、尚书、侍郎、正副都御史、正副都统、总兵、总督、巡抚等人，要求他们把职务内外，所知所闻，凡有关政治和社会经济、民间舆论、官员动态等等都写成密件报来，"凡有密奏，无或泄漏"①，"不可令人知道，倘有泄漏，甚有关系"②。这些密奏件可以直接送到宫门递进，也可以送到南书房，有时也由南书房将批件发回。康熙通过南书房的工作不但直接下达旨意，而且能够广泛地了解到全国各方面各级官吏的情况。南书房人员当然有责任上密奏，现存当时翰林院经筵讲官王鸿绪上给康熙的"密奏小折"和李煦、曹寅等人上的密奏，其反映的内容非常广泛、非常具体，目前均作为珍贵档案保存着，从这里也可以看到南书房的特殊性质。历史学家赵翼曾说，"是时南书房最为亲切地"，此说是符合历史实际的。

雍正帝进一步发展了康熙帝的做法，他在雍正初年用最秘密的形式命令怡亲王允祥、大将军岳钟琪等筹备对西北两路用兵，从雍正四年（公元1726年）开始，在户部内设立军需房，在宫内的隆宗门内办公，在内阁挑选谨密可靠的中书、笔帖式等参加工作。这个军需房办事高度保密而又有效率，直到雍正七年（公元1729 年）正式发动大规模军事行动以前，内外机关官吏人等竟全不知情。雍正七年，军需房改名为军机处，十年（公元1732 年），才正式颁发"办理军机处钤封印信"，宣布此一重要辅政机关的存在。可见，军机处是在议政工大臣会议和南书房的基础上，历经从雍正四年到十年的逐步扩大和正规化，然后才正式形成为固定部门的。自此以后，军机处便成为辅佐皇帝工作的主要办事部门，一直存在到清末改设内阁总理大臣时止，共存在了约180 年，在中国封建社会晚期政治制度史上占有重要的一页，因为它是由内廷官扩展为中枢官的最后压轴，是君主独裁专制进入顶峰的产物。

一军机处的组织和工作制度有其特点，那就是冗散的人员较少，比较注意工作效率和保守机密，而且由皇帝直接指挥其全部重要活动。军机处设有军机大臣若干人，大多是在内阁大学士、六部尚书、侍郎中挑选那些得到皇帝信任而又熟悉政务的人来担任。以一人为首席军机大臣，其余按资历地位分别为军机大臣、军机大臣上行走、军机大臣上学习行走等。此外，又在内阁和各部院经考试录取一些中书、郎中等官到军机处担任满汉军机章京。军机章京当时亦被称为小军机，他们是军机处具体工作的主要承担者，负责协助军机大臣作文书处理、对一般奏章录副誊抄、起草上谕、保管档案等等，① 《清圣祖实录》卷249，康熙五十一年正月上谕。

② 《故宫文献》第1 卷第1 期公布的《王鸿绪密奏小折》。

清朝规定，军机处一律不许使用书吏办事，以防止各种弊病，这在当时各级机关中，是很特殊的。

雍正皇帝进一步扩大密奏的范围，严密其制度，并充分发挥收阅密奏及其亲笔批示（朱批）的作用，以集中权力，推动工作。除康熙帝时所规定的允许上密奏的文武大臣外，他还扩大到允许各省的布政使和按察使，甚至经特许的道员、知府、个别知县以至通判等中下级官吏给他上奏折，还规定，在奏折中可以报告在通过内阁上报的题本、奏本中未便反映的多种情况和问题，同一部门和同一省区的官员彼此之间不许告知上奏及所得批示的情况，所得："朱批"必须及时缴回，这实际上就是通过密奏以广泛收集情报，并驱使官吏们互相防范和戒备，可以收到钳制制衡的作用。皇帝收阅密奏并作批示后即交军机处录副保存，有时也命军机大臣参与研究处理，军机处保存的大量"朱批奏折"档案，证明它是比南书房的工作范围更为广泛，工作量更为繁重，其地位更为重要的部门。

能否认为，建立了军机处，内阁便完全沦为闲曹，属于可有可无呢？不能这样看，因为一般例行公事，正式奏章还是由内阁上报下达的，正因为有内阁来处理极其大量的公开性的政务，才能保证军机处不陷于一般公务中，可以更有效地辅佐皇帝处理好有关的机要性工作。这是当时适应封建大帝国处理繁重政务的需要的中央辅政部门双轨制。有些军机大臣由内阁大学士兼充，有些问题要知会内阁然后施行，正说明两者之间还需要配合。

军机大臣差不多每天都要朝见皇帝，报告和请示工作，诸如呈交遵照皇帝意图起草的各种"上谕"草稿和转达皇帝指示的"廷案"草稿、提出人事任免名单以及回答皇帝询问的各种问题等等。这是当时清王朝中央最重要的领导工作方式之一。《清史稿》卷176《军机大臣年表序》说军机处"丝纶出纳，职居密勿"，基本上是符合它当时的地位和作用的，但该书接着又说"厥后军国大计，罔不总揽，盖隐然执政之府矣"，此说则甚不准确，因为军机处从来没有过什么独立"执政"的大权，它的一切活动，无非都是为了更好地为皇权专制服务而已。