一、封建社会晚期及其政治制度的相应演变
明（公元1368-1644 年）、清（公元1644-1911 年）两代，是我国封建社会最后出现的两个朝代，这两个朝代作为全国性的政权，共存在过500多年，先后对全国进行过有效的统治。这两个朝代都有过自己繁荣昌盛的时期，史称"洪宣盛世"和"康雍乾盛世"，当时，它们的国力都比较强大，在社会经济和文教学术等方面都有过较大的发展，这两个朝代的统治者都曾一再加强和调整自己的国家机器，制定和执行了一系列的规章制度和法令法典，都曾一度有力地推动过中国封建社会向更高的阶段发展，一般都将明代和清前期作为中国封建社会的一个重要的发展阶段，称之为封建社会晚期，在政治制度上当然也出现了许多反映此一时期历史发展的特点。
明清政治制度有其继承的渊源，它是在中国古代政治体制长期发展的基础上建立的。中国是一个有着悠久历史传统和文明发达的国家，历代奴隶主和封建地主阶级在其长期的统治实践中，留下了丰富的政治学说、理论，包括关于如何建立和运用各种规章制度，如何取得并巩固自己的统治权力，如何最有效地进行剥削和压迫的得失经验和教训。在中国国土内先后立国而较具规模的王朝约有30 个①，曾经跻登皇帝宝座的历史人物也有近300 人②。这些王朝历时或短或长，或兴或废；这些君主或是颟顸无能、荒淫无道，或是尚能振作有为，可称历史上的贤君英主，至于3000 年来在中国政治舞台上活动过的文武将相、贤辅权奸、循吏贪官、奸胥猾吏以及谋臣策士之流，更是史不绝书了。这些王朝和人物，有些在一定时期和一定程度上顺应过历史的发展潮流，其活动确曾推动过历史前进；也有些违背社会发展要求，倒行逆施，给当时社会带来过许多灾难。其成败功罪虽然各有不同，但作为统治阶级的政权组织或政治代表，却必然都在一定的政治制度的范畴内进行过活动。明初和清初，就是在总结前代政治体制得失及其运用成败的基础上，结合当时的历史条件和本身的需要，来制定自己的制度的。地主阶级从维护本身的统治利益出发，有时也能够从本阶级以前的成败中吸取经验教训。明太祖朱元璋、明成祖朱棣、清太祖努尔哈赤、清太宗皇太极以及张居正、多尔衮、康熙、雍正等人，都并不讳言于此。
明清政治制度是植根于当时社会经济基础之上的上层建筑，是封建政治制度的必然延续。这种政治制度，有着自己比较坚实的经济基础和阶级基础，是基本上符合当时占统治地位的地主制经济和小农生产结构的。这两个在中国历史上殿后而又均曾鼎盛一时的王朝，都曾不断通过国家的权力系统以及执行的各种政策法令，充分运用封建宗法思想和纲常伦理教义，以致力于巩① 这里是指在中国历史上存在过的，诸如夏、商、周、战国诸雄、秦、西汉、新莽、东汉、魏、蜀、吴、西晋、东晋、北魏、北齐、北周、刘宋、齐、梁、陈、隋、唐、后梁、后唐、后晋、后汉、后周、宋、元等而言。还有一些存在时间较短、局面较小的政权不包括在内。
② 参见齐召南：《历代帝王年表》；段长基：《历代统纪表》；翦伯赞等：《中外历史年表》；方诗铭：《中国历史纪年表》。
固和加强地主阶级的统治。由于当时的封建生产关系仍能给社会生产力以一定的发展余地，是以这样的政治制度仍然具有存在的合理性和一定的活力，甚至还曾有力地推进过封建社会向更高的阶段发展。明清两代王朝，特别是在其前期，不论在维护多民族国家的统一和抵御外来侵略方面，还是在恢复和发展生产以及弘扬传统思想文化、促进文学艺术创造等方面，都有过可观的成就。凡此，都是在得到当时政治制度的支持和保证后取得的。当然，所有这些，都丝毫不能掩饰明清国家政权及其一应政制的本质，明清国家政权及其政制鲜明地体现着地主统治集团的利益，是用以进行阶级压迫的工具。
要特别指出的是，由于封建社会晚期社会条件的演变、诸种矛盾的发展和激化，明清的政治制度也必然要发生相应的变化，它绝不可能仅是古代政制的简单重复。在明清两代，不论在政治体制，君主进一步集权，皇权和皇位继承，上下各级之间和各种不同部门之间职、权、责的划分、制约和运用，各类典章制度事例的增删修订等方面，还是行政、军事、法律、监察、人事、财政、文教等各种单行制度，都有着反映自己时代和统治特点的重要发展。
明清两代统治集团根据自己的需要，对以前历代的政治制度进行了重要的权衡取舍，作出了多方面的具体修正和补充，建立了一些新制度，也健全了一些旧制度，使之更加完备周详。其中最突出的特点便是在前代君主集权体制的基础上进一步大幅度地提高皇权，以皇帝为中心的中央朝廷空前并较为有效地集中统治权力，而且极力排除任何可能侵扰或阻碍行使绝对皇权的因素。明代国家机关的结构变动，各种制度的制定和修改补充，都是从这一前提出发的。清代又结合自己的历史条件，作了进一步的调整和加强。明清政治制度可以说进入了中国古代政制的成熟时期。当然，事态还有另外一面，因为不论进行了如何重要的自我调整，它终究绝不可能超越出封建社会君主集权专政的范畴，不可能摆脱开代表地主阶级利益和与全国农民的对抗，不可能摒除封建官僚政治的贪婪和腐败。这些问题，在此时期还有了同步的恶性的发展。伴随着1840 年以后中国社会性质的变化，以明清政制为代表的中国封建政治制度发展到最高和最后的阶段，也无可避免地走上自己的末路。
清末虽然也进行过喧嚣一时的政治改革和改官制等等，但也决无法挽回它的必然的没落和衰亡。
二、朱元璋集团在统一全国前的政权建设及其特点
明王朝是以汉族为主体的高度专制主义中央集权的封建国家，它是在广大人民反元斗争胜利的基础上建立的。朱元璋作为明朝的开国君主，有着自己特殊的带传奇性的经历：一个贫苦的少年农民、游方僧，在兵荒马乱、衣食无着的情况下投奔到农民起义军，仅在十数年的短时间内，便从一个小兵发展为起义军中最具实力和最能有效地运用策略战略的人，先后削平了陈友谅、张士诚等南方各枭雄，继而又挥军北伐，胜利地推翻了元朝的反动统治，缔建了统一强盛的大明王朝。其所以能建立如此"不世之功业"，当然取决于主客观各方面的因素，但朱元璋集团一直高度注意完善自己的政权建设，相继建立和健全各方面的制度，则起到了非常重要的作用。
朱元璋在元至正十二年（公元1352 年）投奔农民起义军郭子兴部当兵，很快就因才略过人而被拔擢为将领，他通过募兵和收编一些地主武装建立起自己直接统辖的基干军队；又通过"礼贤下士"吸收和任用了一些文人谋士和武将，诸如李善长、冯国胜、冯国用、常遇春、徐达、朱升、刘基、叶琛、章溢等。五六年之间，他的实力有了很大的发展，指挥效能有了很大的提高。
他先后攻克了和州、集庆（南京）、常州、宁国、江阴、常熟、徽州、池州、扬州、婺州等地，在中国的东南方最为富庶的地域上，建立了自己的根据地。
特别是，至正十五年（公元1355 年），郭子兴死，元璋代领其众，更是名正言顺地成为直辖于小明王韩林儿宋政权之下的一员重臣大将。翌年，韩林儿委任他为江南等处行省平章、左副元帅，继又晋升为都元帅，拥有了在军政两方面均可以专制方面的名义和权力。朱元璋集团早就有独立发展的准备，但从策略上考虑，仍决定在一定时期内，在形式上仍然尊奉以韩林儿为首的大宋龙凤政权，但它既可以自行设官派吏，设置某些机构和建立某些制度，还可以便宜征讨杀伐，在实际工作中根本不受韩林儿节制，已经形成为一个具有很大独立性的军事政治实体①。
朱元璋集团在政权建设中具有自己的特点：第一，它在初期的文武官制和规章上大多仿照元制。这是无足奇怪的，因为广大参加起义的农民，本来就缺乏任务统治经验，即使加入起义队伍的知识分子，也难以在仓促之间拿出一套可以代替现成体制的章程来。政治制度是一种内容错综复杂，涉及面极广，而相互之间又存在着互相衔接和制约关系的统治工具，原非可以凭空拟订的。因此之故，元末由刘福通、韩林儿领导的宋政权，由彭莹玉、徐寿辉领导的天完政权，由陈友谅领导的汉政权，由张士诚领导的吴政权，其政权的结构形式差不多都是脱胎于元制，仅作了一些因革，差不多都在很大程度上沿用着诸如中书省、行中书省、枢密院、行枢密院、丞相、六部、统军元帅府、管军总管府、万户府、平章等机关和官职名称，仅是先将一些带有明显民族歧视和压迫的部分废置不用。当时出现的几个各割据一方而又相互敌对的政权中，都明显地反映着这样的情况，朱元璋集团也不例外。当然，某些政治制度的沿袭，相同或近似的政权结构形式和职官设置，并不影响各自在战略和政策上大为不同的运用，因为政治制度无非是一种统治模式和工具而已，根据不同指导思想对之作迥然不同的运用，产生截然不同的效果，乃是常见的。
第二，朱元璋集团是从地方性政权逐步发展为全国性中央统一政权的。
它是在中国封建社会中，唯一以南方作为根据地而胜利完成北伐，缔建成一个强盛朝代的政权。其所以能取得如此巨大的成功，很主要的原因在于它能够适应形势的发展，不断进行自我调整，不断根据自己实力已经达到的扩展程度，而相应改变自己政权的级别，充实其职、权、责，提高其号召力和独立性。至正十五年（公元1355 年）六月，朱元璋率军渡江，攻占了较广大的地域，首先在所占地区普遍设置了府、州、县地方行政机构，废除了元制的路一级，借以简化层次，增强效能。他将太平路改为太平府，改广德路为广兴府，改集庆路为应天府，改镇江路为江淮府，慎选了比较廉能的人任知府、知县（州）等官。在军事系统方面，他先后受命为左副元帅和都元帅，设立了元帅府，并且随着本身军力的迅速膨涨，不断充实和扩张其职能。他委任李善长为帅府都事，汪广洋为帅府令史，刘基、陶安等参幕府事，组成为强① 在元至正二十一年（公元1361 年）以前，朱元璋集团一直不放弃打着大宋龙凤的旗号。夏燮《明通鉴》卷1 说："念林儿势盛可倚藉，因奉宋龙凤年号以令军中。"这充分说明，朱元璋集团的做法是一种从策略上考虑的权宜之计。
有力的参谋和指挥部门。在元帅府之下，又先后委任廖永安、赵忠、徐达、汤和、李文忠、朱文正、俞通海等分别统领各路军马，授予他们元帅或将军、副将军的职名以转战四方。由于军事形势的迅速开展，占领地区的不断扩大，到至正二十一年（公元1361 年），他自称为吴国公仍兼江南行中书平章、都元帅，以李善长、宋思聪为参议，李梦庚、郭景祥等数十人为省僚。随后又置江南行枢密院，帐前都指挥使司，左、右、前、后、中五翼元帅府及五部都先锋、镇抚司、提刑按察司、兵马指挥司等。他以吴国公的身份直接统率所有军政部门，一开始便奠定了高度集权的规模。当时，朱元璋政权的独立性又有了明显的提高，他虽然在一些场合仍沿用龙凤年号，其实不过是为继续利用韩林儿在起义队伍和人民群众中尚保留的一些残余影响而已。朱元璋下徽州，亲访了当时著名的浙东名士、其后曾参预帷幄密议的朱升，向他请教大计。朱升一方面肯定朱元璋是"智量英武，一代真主"①，但另一方面又为之献上"高筑墙，广积粮，缓称王"的所谓"三策"②。其中心精义是，既必须坚定夺取全国政权的决心，但又必须先务实然后正名，等实至然后名归，切忌过早暴露而召至来自各方的攻击。当时，徐寿辉早于至正十一年（公元1351 年）称帝；张士诚早于至正十四年（公元1354 年）自立为诚王，韩林儿亦早于至正十五年（公元1355 年）称帝，又号小明王，陈友谅则在至正二十年（公元1360 年）亦自称汉帝，可说称王称帝者遍于国中，而实力最强大的朱元璋反迟迟称公，仍然打着韩林儿的旗号，正是由于采纳了朱升的献策。
到至正二十二年（公元1362 年），韩林儿兵败来依附朱元璋，实际上变为朱手下一个被优礼的俘虏。翌年，朱元璋又彻底击败了最为强大的劲敌陈友谅集团，另一劲敌张士诚集团的溃败亦成定局。在这样胜利在望的形势下，朱元璋才在至正二十四年（公元1364 年）四月宣布，自立为吴王，但仍保留龙凤纪年，有些公文仍曰"皇帝圣旨，吴王令旨"。可见，朱元璋集团领导的政权由小而大，由地方性政权发展为全国性政权乃是稳步地逐级上升的，是根据总的谋略制订的决策。
朱元璋称吴王后，建立了比较完备的类似中央朝廷的领导机关，设中书省为中央行政管理部门，又是辅佐吴王的中枢机构。以李善长为右相国，徐达为左相国，常遇春、俞通海为平章政事，汪广洋为右司郎中，张昶为左司都事。中书省已具有较大的规模，除左右相国、平章政事、左右丞、左右司郎中、员外郎等正式职官外，还设有众多的佐杂胥吏等。其下辖有钱谷、礼仪、刑名、营造等四个部，各部亦各有首长佐贰吏胥等人员。在军事系统方面，废大都督，改设左右二都督为首，以下设同知都督、副都督等助理之。
又仿照古代中央朝廷的建制，增设御史台为监察机关，设左右御史大夫、御史中丞、侍御史等。同时，还具体规定了各部门各级职官的职权范围、官爵等级等。当时把这三大系统的部门叫做三大府。与此同时，在辖区内的地方行政机关系统也相继建立起来了，在各地分别设置有行中书省或分省，下各辖有若干府、州、县建制，负责统率有关的衙门和官吏。还参照行政区划并适当注意到军事需要，在各地设置有行都督府以掌握当地的军务。这种由上而下、纵横网络状机构的设置，实际上已经具备一个小而全的封建国家政权的雏形，明王朝规模庞大的国家体制和机关部门的设置，就是在这一套政权① 朱升：《朱枫林集》卷9 附录《翼运绩略》。
② 《明史》卷136《朱升传》。
组织的基础上发展转化而来的。
第三，朱元璋集团有意识地从指导思想上和制度上，逐步完成了从农民政权到封建政权的转变，为建立新的统一封建王朝奠定了基础。
朱元璋并不讳言，他是为谋个人的生存和发展，在元末农民大起义的急风疾浪中被卷入起义队伍的①。但应看到，他出身于当时社会的最低层，曾深受地主阶级的政治压迫和经济剥削，又自小流浪，炮经动乱，熟悉人情世态和社会动态，对元末政治腐败和统治者对人民的虐害有着切身的体会①。入伍以后，反元意识迅速提高，其作战是坚决勇敢、战功卓著的。但是，他在执掌部分军政权力和地盘以后，特别是在接受一些儒士的献策进言之后，逐渐萌发和发展了代元以兴，致力于建立一个新的封建朝代，为帝为王的思想。
如果说，朱元璋在担任韩林儿麾下江南行省平章时，他所领导的基本上还是一个农民政权的地方机构，那么随着军事上的胜利，地盘的扩大和独立性的提高，其封建性便急遽增长，逐渐发生了质的变化。当年在参加起义前后，曾迫切要求摆脱受盘剥受歧视的处境，要求打破"尊卑有序，贵贱有等"的旧有秩序，及至条件改变，却反过来要求建立新的等级秩序，借以巩固自己占有的"尊""贵"的地位，甚至要求更"尊"更"贵"，要求攫有最高的统治权力，充当"创业肇基之主"。朱元璋的政治蜕变和发展过程其实是符合规律的。天命、纲常、皇统、帝王思想等，往往对农民起义队伍，特别是对其领袖人物有着潜在的影响。历次农民起义，大都掺杂有这些方面的色彩。
一旦具备了合适的土壤和气候，它会迅速上升到支配的地位。当然，农民起义领袖真正能创业称帝并能巩固其统治的，只是极少数。朱元璋就是这样极少数历史人物的典型代表之一，明王朝则是在农民起义政权的基础上演变成封建王朝的重要代表之一。
朱元璋虽然"起自田间"，但他吸收孔孟纲常之道，接受并融会贯通地运用历代封建地主阶级的统治经验，包括对典章制度的修订和扬弃，其广泛和深入的程度，确实超越过历史上绝大多数农民起义领袖。他深知，要"恭承天命"，必须"应天顺人"，必须"倡仁义、勿贪子女玉帛"，必须打出"拨乱救民安天下"的旗号，并且在实际上能给予人民群众一定的实在利益。
只有这样，才能在群雄角逐和反元斗争中获得胜利。
朱元璋集团的内部纪律比较严格。早在朱本人领军作战之初，即在至正十五年（公元1355 年）二月，他受命率兵攻打和州时，就要对施工后期的官兵绳以军法，并勒令军中放还掳掠而来的妇女。翌年八月，他又因虐待降将及久攻常州不下，将主将徐达以下各将领均降级示罚。其后，又判令率军守安庆，但竟在强敌之前弃城而遁的大将赵伯仲自尽，以肃军纪；另一大将胡大海之子犯禁令，元璋亦将之依法处死，并说："宁可使大海叛我，不可使吾令不行。"冯国胜是追随他最早的心腹将领兼谋士，但因误中张士诚遣人诈降之计，造成军兵千余人的丧亡，元璋亦不惜将之当众杖责，并责令他限① 朱元璋在《纪梦》一文中说到当元末大乱之际，"予当是时，尚潜草野，托身缁流，两畏而难前，欲出为元虑系绛以废生，不出亦虑红军入乡以伤命。于是祷于伽蓝.."。最后，是根据向神像投珓占卜的结果，才决心前往濠州投入郭子兴部为步卒的。
① 朱元璋在公元1366 年写的《平周榜》中曾概述元末政局的窳败："近睹有元之末，主居深宫，臣操威福，官以贿求，罪以情免，台宪举亲而劾仇，有司差贫而优富，庙堂以为虑，方添冗官，又改钞法，役数十万民湮塞黄河，死者枕藉于道途，哀苦声闻于天下。"期立功赎罪。正是由于严申纪律和赏罚分明，朱元璋集团在当时确实做到了令行禁止，具有较强的战斗力和较高的效率，并与其他起义集团普遍存在的纪律废弛明显地区别开来。
慎选地方官吏，健全和充分发挥全辖区地方行政制度的作用，借以建立起比较巩固的根据地，也是朱元璋集团能坚持长达十余年的酷烈战争，并取得最后胜利的重要原因之一。他非常重视对府、县官的选拔和任用，用人着重于品格和实际能力，而不问出身资格。他决定选派隶仆出身的王兴宗为金华知县，此一考虑遭到文武重臣李善长、李文忠等人的反对，认为兴宗出身微贱，难充一县之长，但元璋仍力排众议，认为兴宗为人"勤廉能断，儒生法吏莫先也"①。他强调，"设官为民，非以病民，若但使有司增饰馆舍，迎送奔走，所至纷扰，无益于民而反害之，则非委任之意。"①他在辖区设置营田司，专委熟悉农业生产和水利工程的康茂才为营田使，其职责是"修筑堤防，专掌水利"②。还责令辖区的官员督劝农民普遍种植桑、麻、棉，制定了茶、盐、酒、醋等物的税则税额，借以均平负担，有效地恢复和发展生产。
他还在辖区内设立管理军民万户府，由该府与地方行政官协同，简拔"民间武勇之材"进行管理训练，"寓兵于农，有事则战，无事则耕，暇则讲武"③。
可见，朱元璋集团通过一系列的措施，充分发挥了辖区地方行政系统的作用，既安抚了流亡，发展了生产，稳定了秩序，又较妥善地解决了财源和兵源的问题，使辖区的人民生活相对地较元管区和陈友谅、张士诚的占领区为繁荣安定，而且有力地支持了统一战争。
公元1364 年，朱元璋自称为吴王，纪元为吴元年。时距大明王朝的诞生，正号洪武仅有四年。可以说，称吴王时期只不过是政治上一个必要的过渡阶段，朱吴集团在此期间，正在大力健全和完成本身政权的封建化。
在指导思想和政治制度等方面，朱元璋采取过一系列重要的措施。首先，他认真吸取了前代君主集权专制的经验，认为必须充分强调君主的绝对权威，绝不容许"威福下移"，必须让当年共同参加起义的同伴，明确认识到昔为同侣，今则君臣，适应身份地位已经发生的根本改变，而严格遵守"为臣事君"之道。为此，他在跻登吴王宝座之后，最早发下的令旨，乃是严申立纪纲、定名分、遵礼法的必要，认为"建国之初，此为先务"。朱元璋高居王位，根据孔孟纲常之道，一再郑重地进行说教，要求所有将相大臣们必须警惕凛遵，这充分说明，此人已经完全蜕变成为封建君主，正在积极地以吴王政权为基础筹备缔造一个新的封建帝国。
作为日趋封建正规化的措置之一，朱吴政权开始设置了太史监，以刘基为太史令，其职任是系统记录本身的历史活动，编纂具体记载朱元璋各种"嘉言懿行"的《实录》稿，编纂自渡江以来已死难诸臣的传记。按照中国古代的政治传统，有无史官，编史工作是否持续正常，乃是一个政权是否稳定和巩固的标志之一。与此配套的是，朱吴政权还设置了在御前负责高级文墨和研究文学经义工作的部门--翰林院，内设翰林学士、侍讲学士等官。又设太常和议礼总裁官，负责主持制定朝仪及诸如什么吉礼、嘉礼以至祭祀之礼① 《明史》卷140《王兴宗传》。
①②③ 《明史》卷130 《康茂才传》。
的规格章则。
吴三年（公元1366 年），朱元璋颁发令旨开设文武科考试取士，颁行科举法令。应文举考试的，要考以经术、术算、策论、经史、诗文，基本上是沿袭唐代的模式，这不啻公开承认了以儒家孔孟纲常伦理治平之道作为本政权的指导思想，实际上是以此为诱饵，换取成长在旧元时期的广大知识分子效忠新朝。应武举考试的，除了考武经韬略和弓马之外，也必须粗通经术。
朱吴政权对于自己辖下的军制官制也着手进行了初步的统一。吴元年（公元1364 年）五月，他下令旨将历年收编来的降附部队及其将领，不论原称为枢密、平章、元帅还是总管、万户，一律进行整编，所领部队满万人的称为指挥，满千人的称为千户，百人为百户，50 人为总旗，10 人为小旗，为明王朝建国后实行统一军制奠定了基础。同年十一月，他又在湖广行中书省试行设置提刑按察司，主官按察使由御史兼任。这也是在省级设置主要管理司法刑名事务的机构和职官的开始。
在法制方面，朱吴集团也着手"定律令"，要求建立起自己的法律制度，责成中书省初拟出一应刑名条目，然后由朱元璋亲自裁定。据记载，当时拟定了律285 条，令145 条，曾在辖区试用。
在正号洪武前夕，应天府（南京）已经被建设成粗具一国首都的规模，以圜丘、方丘、社稷等为祭祀天神地抵的坛名，以奉天、华盖、谨身等作为吴王新宫的殿名，以乾清、坤宁等作为宫名，以午门、东华、西华等作为宫门之名，一切都是效法前代皇帝的规格办事。所有这些都表明，朱吴集团的封建化已趋完成，各种主要制度已大体齐备。朱元璋通过吴国公、吴王的阶梯，正在逐步攀登上皇帝的宝座。一个以"奉天承运"自命的新王朝以及以"肇纪立极"自居的新皇帝，已经呼之欲出，所缺的只是齐鸣钟鼓，袍笏登场了。
三、满洲贵族在统一全国前的政权建设及其特点
清朝是以满族为主进行统治的朝代。满族的前身是建州女真族，最早居住在长白山和松花江上游，以渔猎为生。以后在明朝和朝鲜先进的经济和文化的影响下，逐渐定居，发展了农业生产，并迅速地扩展了它的军政力量。
满洲贵族在入关前的政权建设，大体上可以分为两大阶段，即从明万历十一年（公元1583 年）到天启六年（公元1626 年），努尔哈赤领导时期为第一阶段；从天启六年到崇祯十五年（公元1642 年），皇太极主政时期为第二阶段。两个阶段各有不同的背景、不同的发雇过程和特点。
（一）政权建设的第一个阶段及其特点
明中叶以后，由于政治腐败，统治机构陷于严重瘫痪，明王朝对于边境各族的实际控制力也逐渐减弱。而在此时期，建州女真族在其杰出领袖努尔哈赤领导下却获得了迅速的发展。
努尔哈赤，出身在女真族的一个小部落头领的家庭，是在满族共同体形成过程中产生的民族英雄。他完成了统一女真各部，在东北地区建立起坚强有力的地方政权，并为其后入关统一全国奠定基础的事业。努尔哈赤自少年时期即开始独立生活，最早为贩卖山货而往来于抚顺、宽甸、叆阳等地，与来自四方八面的汉、蒙商人、士兵、低层官吏等有过频繁的交往，大大开阔了他的视野和启发了思考，他积极吸收汉族文化，对中原地区以汉族为主的历朝史事，以及明朝的社会经济政治、风俗语言、官场和军中陋弊均有具体的了解。他曾在明总兵（其后被封为宁远伯）李成梁辖属下当"幼丁"，多次随李成梁从征作战，又曾先后被明王朝敕委以都督、都指挥等职衔，直到被晋升为秩居散阶正二品的龙虎将军。他还三次以朝贡名义到过明朝的首都北京。在这样的过程中，他大大丰富了政治阅历和提高了军事指挥才能。在当时的女真族首领中，是罕有其匹的。努尔哈赤就是以此作为基础，致力于统一女真各部，并建立以满族为主体的独立政权的事业。他历经30 多年的征战，到明万历四十四年（公元1616 年）建立起后金国，称汗。
为适应本身势力的迅猛发展和有效地部勒其众，努尔哈赤最早是采用了本民族原有的传统形式对部民进行编组，即普遍建立和改造了牛录制度。自古以来，女真族在进行较大规模的狩猎活动时，为便于合围和获得更多的猎物，习惯上将每十个人编为一组，名曰牛录。每牛录推一人为首领，这个首领被称为牛录额真（额真有"主人"之意），其余的人必须听从他的指挥，定向而行，定时出击，不准违忤牛录额真的指挥而自行活动。努尔哈赤大力将这种本来只为应一时狩猎需要而临时组成的牛录形式，逐步固定为经常性的组织，并赋予其军事和行政职能，使之成为女真族内部的基层单位，牛录额真的职务多由各部落的首领担任，平时进行农牧狩猎，战时就变成军事建制。这样就有效地将分散的大小不同的部落和广大的人丁组织起来，随着势力的扩展，归附的人口骤增，努尔哈赤辖下牛录的数目以及每牛录之下人丁的数目也迅速膨胀，这就迫切需要建立起更高一级的统率系统。八旗制度就是在牛录制度的基础上建立的。
早在明万历二十九年（公元1601 年），努尔哈赤就开始使用不同颜色的旗帜作为辖下各牛录的标志，最早分别定为黄、白、红、蓝四色，也称为四旗。但当时的四旗，主要只是为了行军布阵、司令指挥的需要，还未成为一种固定的具备各种职能的组织系统。到万历四十三年（公元1615 年），努尔哈赤辖下已有400 个牛录，而且，许多牛录都已相对稳定地编组在某一旗之下，事实也证明，由旗指挥辖下的若干牛录出征作战，是符合当时战事规模日益扩大的需要的。于是乃决定，以初设的四旗为正黄、正白、正红、正蓝旗，再增设镶黄、镶白、镶红、镶蓝四旗，合称八旗。四镶旗是将黄、白、蓝三旗镶上红边，将红旗镶上白边，故名之为镶旗。各旗之内的编制大体是，每300 人设牛录额真1 人，五牛录设甲喇额真1 人，五甲喇设固山额真1 人，另设左右梅勒额真各1 人。固山额真也就是一旗的领导人。满洲八旗的旗数不再增加，但各旗的实力不断扩大。这个时期的旗，已经不仅是作为一种区分队伍的标志，而且成为满族内部具有比较严密制度的军事政治社会联合组织了。
在军事上，旗是一个重要的作战单位，全部壮丁必须编入一定的旗，分别隶属于一定的甲喇和牛录。旗严格实行兵民合一的制度，平时耕猎为生，战时必须听从征调披甲从戎。一切公差税项，也是通过旗的系统向下征派。
涉及旗内的一切官司诉讼以及各种争执，也是由牛录、甲喇，逐级上交到固山，先由各级额真判官审断，无法调处或判定时，再由管旗的贝勒处理。每五日，努尔哈赤亲自与各贝勒、大臣在衙门内审断诉词，并会议国政。可见，当时的旗，实际上已经是将军事、政治、法律、财政、户丁管理等都归纳在一起了。在当时，八旗不仅是一支有明确军阶等级、有严格纪律、具有很强战斗力的军队，同时也是满族内一种结构严密的社会组织。八旗制度已经成为满族统治者对内用以统辖本族人民，对外用来大力扩张的重要工具。
八旗又各有旗主。这些旗主都由努尔哈赤的子侄担任，称为八和硕贝勒。
旗下的人都是旗主的属人，八固山额真不过是旗主底下的总管大臣。从固山额真起到一般旗丁，与本旗旗主的关系，都是奴与主的关系，旗主对于属人有完全的差使服劳役或命令他们从军作战的权力，还规定他们必须按时按额交纳贡献。当时，八旗旗主在被尊称为"英明汗"的努尔哈赤领导下合议国政，各有官属，互不统辖。行军时，八旗旗主又各领自己旗下的官兵出发。
所以，这个时期的八旗组织又是一种在奴隶社会末期所经常出现的军事民主合议制政治组织。
在入关前后，满族统治者还仿照八旗满洲的办法陆续建立了八旗蒙古和八旗汉军。但这主要是作为管理那些被征服被俘虏及被迫归降的各族人民的组织，同时，也是为了便于征调他们的人力物力，指挥他们参加作战，并加强对这部分人的控制。在政治地位和物质待遇各个方面，是完全不能和原有的满洲八旗相提并论的。
几乎在建立后金国的同时，努尔哈赤以后金国汗的身份也制订和颁行了相应的法律。他设立了理国政听讼大臣五员，都堂十员。对于各旗上交而来的案件，先由都堂审理，次达五大臣鞫问，再达诸王贝勒，对一些重大的案件，还要由努尔哈赤亲自听讼判决。努尔哈赤既是后金国最高的立法者，又是最高的执法官。
后金国的法，是从上述奴隶社会末期的军事民主合议制派生出来，并为此服务的。这首先表现在，努尔哈赤极力要运用法的强制力来维护以汗为中心的各级奴隶主的权利，建立起严格的区分贵贱尊卑等级关系的秩序。他严申，"天的子是汗，汗的子是诸贝勒、诸大臣，诸贝勒、诸大臣的子是民，额真的子是阿哈（奴隶）"①。这就是说，他是奉天之命派驻启金国履行统治权的当然代表，是君是父，整个后金国的各级贵族官僚人等都不过是他的儿子和臣仆。各级人等对汗必须无限尊崇和服从，因为对汗的任何违忤就是违犯天条。"汗敬天如父"，"诸贝勒、诸大臣敬汗如父"，"民敬诸贝勒、诸大臣如父"，"阿哈敬额真如父"②。努尔哈赤要求按照家庭父子关系的形式进行等级分明的阶级统治，他本人当然是高踞在后金国顶峰的大家长。至于广大的阿哈，则理应是压在几层主父之下的低贱奴隶。他要求，从汗到诸贝勒、大臣到民到广大阿哈，都要各安其位，各守其分，不得对这样贵贵贱贱的安排有任何触犯。只有这样才能够"使国家太平"，"极天之大功，己身之大福"③。
后金国的最高统治集团是汗和八旗旗主--八大贝勒（亦称八王）。八大贝勒"共治国政"，是努尔哈赤晚年手定的政治制度。亦因此之故，他认为有必要在法度上保证八大贝勒在政治上和经济上的特权。
明天启二年（后金天命七年，公元1622 年），努尔哈赤谕令八大贝勒在汗的统率下共同参加后金国的决策会议，并共同处理军国要务，翌年，又设①② 《重译〈满文老档·太祖〉》第44 卷。
③ 《重译〈满文老档·太祖〉》第4 卷。又据《重译<满文老档·太祖>》第33 卷载，当时还规定，"无论是谁，对汗的亲戚不逊时，如果打，手触时就处死"。确实有人因扯了王子或宗室之女的衣服，而被判死罪或 箭刺耳鼻的重刑。
八大臣以辅佐之。根据努尔哈赤的《汗谕》，八人合议，是基本的政体，因为"一人之识见，能有几何，能及众人之议乎？尔等八子为八王，若八王同议，可无失矣"④。八大贝勒会议甚至被努尔哈赤赋予在自己身后选立和更换国汗的权力，"继父为国主者，毋令豪强之人为君。..选择不拒尔等八王之意之人，使继尔父为国之主。若不取尔等之言，不行善道，尔等则更换尔等八王任置之汗，选置不拒尔等之言之贤者。"①努尔哈赤甚至还规定，凡议事、集会、觐见汗王等，都必须八大贝勒同在，少数贝勒"勿集会"，"毋得单独入告"②。他是企图在自己弃世之后，建立起一个由八大贝勒组成的每人地位权力大体相等，能够很好协作而又能互相监督制约的统治群体，实质上是多头政治体系。
在经济上，他也要求保证八旗旗主的平均利益。规定：所有在战争中掳掠而来的人口、牲畜、物质财富等，都必须按照八分的办法分配，不许隐匿多占，"只按汗父规定的八分分取。随便贪隐一物，一次就除去一次应得的分；隐藏二次，就除去二次应得的分；三次就永远的除去。不守记父汗的训言，那么开始定罚罪"，如果"忿恨"，就"监禁拘留"，如果"再悖理行事"，就"寿命不长，中途死亡"③。
应该说，努尔哈赤在短短数十年之间，基本上统一了女真各部，建立了有较严密统辖关系的八旗制度，缔造出强大有力的后金国，颁行了旨在适应家长奴隶制发展的法律和纪律，对于我国东北地区的发展和其后大清王朝的建立，都是作出了独特贡献的。但是，努尔哈赤所推行的八大贝勒共同治理国政的体制，显然是沿袭女真社会部落联盟、酋长议事会议的旧习，是一种落后的制度，它并不符合后金由奴隶制向封建制过渡的客观需要，更不符合面临的即将缔建封建君主集权专政的强大王朝的需要。在努尔哈赤创业的基础上进行重大的改革和发展这一艰巨的任务，就只能落到他的继承者的肩上了。
（二）政权建设的第二个阶段及其特点
努尔哈赤死了以后，其第八子皇太极（即后来的清太宗）由于所部将卒皆精锐，本人又在诸兄弟中最具政治识见和策略谋略，从而攫取了汗位。皇太极在位17 年（公元1626-1643 年），他极力扩大后金国的封建统治基础，积极促进从奴隶制向封建制的过渡；一再打击八旗贵族分权势力，确立和巩固了王权，为缔建统一的多民族的大清王朝奠定了牢固的基础。在皇太极的领导下，后金国（清国）的政治制度进入了一个新的重要发展阶段。
贝勒共理国政，"旗主并立"的制度，显然是发展封建经济基础的严重障碍，也势必造成对后金统治者长远利益的危害。皇太极继位之初，虽称汗号，实际上却是与大贝勒代善、二贝勒阿敏、三贝勒莽古尔泰共同执政，各旗旗主还"事事掣时"，皇太极难以号令，"虽有一汗之虚名，实无异正黄旗一贝勒也。"①改革政体，实行集权，遂成为当务之急。皇太极为此一再打击以至杀害对己不驯服的旗主，大力提高汗的地位，加强八旗大臣的权力，④ 《重译<满文老档·太祖〉第38 卷。
①②③ 《重译<满文老档·太祖>》第38 卷。
① 《天聪朝臣工奏议》卷上。
授权他们"与诸贝勒偕坐共议，..一切事务皆听稽察"②，以此分割旗主的权力，并对他们进行监督，逐步取得了对八旗直接控制和指挥的权力，逐渐取消了合议制，确立了皇太极一人独尊的封建性中央集权制。这表面上更似一场权力之争，但实质上却是奴隶主贵族政体与封建君主政体之争。这是顺应满族社会和向外扩张的需要的。否则，就绝难取得入据中原、统一全国战争的胜利，也无法缔建成规模庞大的大清王朝。
在集中军政权力的同时，皇太极还陆续仿照明朝的模式，创建了一系列封建型的国家机关，进一步吸收和采用明朝的法律，开科举，重用汉官和汉族知识分子，"参汉酌金"，"渐就中国之制。"首先是文馆和稍后内三院的设立。
先进文化学术思想的传播、意识形态的转变，历来是政治制度改革的先导。天聪三年（公元1629 年）四月，皇太极下令建立文馆。文馆的职掌是"翻译汉字书籍"及"记注本朝政事"。在当时，翻译汉文书籍对于正在从奴隶制向封建制飞跃的满族统治者，具有着特别重要的意义，因为通过阅读这些译文，可以大大丰富满族统治者的文化知识、政治统治经验和军事上的战略战术，可以知彼知己，吸收汉族的先进文明。皇太极特别重视学习历史知识，经常从中国古代帝王的成败得失中吸取经验教训，"远效尧、舜、禹、汤、文、武之法，近仿汉高祖、宋太祖之制。"①有关涉及汉族统治者和少数民族上层政治关系的宋、辽、金、元各朝的史籍，他更是用心钻研，"静览深思"。
他对于金世宗完颜雍在位期间，既能大胆用汉人，大量仿汉制，但又坚决保持本族传统特点，保证本族统治地位的做法深为景仰②。这对于他分析和判断形势，制定和执行各种政策，显然是大有裨益的。至于记注本国的政事，显然是模仿汉人历代王朝长期以来使用"起居注"的方法。当时，满族正在跨入封建社会的大门，产生要求较系统地保存自己的历史记载的愿望是很自然的。与此相适应的是，需要选拔和培养大量汉、满各族知识分子以应急用。
天聪三年（公元1629 年）九月，首次考试并录用了儒生200 人，其后又相继举行了多次考试和荐举，以吸收各种行政管理人才，初步扭转了原来重武轻文的偏向。
天聪十年（公元1636 年）四月，皇太极将后金的国号改为大清，改元崇德，登极称帝。就在他正式登上大清皇帝宝座前一个月，下谕在文馆的基础上扩建为内三院，即内国史院、内秘书院、内弘文院。这一次改组显然是为了配合政治体制的重大改变，其中心内容是将基本职任属于文化学术范围的文馆，改变成为辅佐汗（帝）处理政务的中枢辅佐部门，并通过它以进一步集中权力。每院各设有大学士、学士、举人等官，其衙门结构及部分官名乃是直接从明内阁抄仿而来的。三院负责的工作中最重要的部分乃是秉承汗（帝）的意图，及时有条理地处理各方面的政务。有行政能力并能效忠于新朝的汉官受到了很大的信任和重用，例如，范文程即担任了内秘书院大学士之职，"所领皆枢密事"，实际参加了各项重大决策。这是满族统治者在其统治机器中部分汉化的表现，是符合后金国向大清国演变的发展需要的。这种做法反映出，满族统治者正努力摆脱早期军政不分、兵制即官制的落后状② 《东华录》天命十一年。
① 《清太宗实录》第24 卷。
② 《皇清开国方略》第22 卷。
况，一个比较正规的封建性文官系统正在形成。
吏、户、礼、兵、刑、工六部和都察院、理藩院等所谓"八衙门"的先后建立也是很重要的。六部，从名称及至职责分工，都是仿照汉制，它在天聪五年（公元1631 年）设置，正反映出后金国中央行政职能的提高和分工治事的要求。当时虽然还保留着由诸贝勒兼领部务的规定，但各部之下设的承政、参政、启心郎等职官，却已经按照一定的比例，分别由满、汉、蒙的官员充任了。到崇德元年（公元1636 年）建立都察院的时候，就没有再沿用由贝勒兼管的办法。都察院是管监察事务的，其监察的范围不但包括文武百宫，还包括"贝勒大臣骄肆慢上者"。明文规定并保障职司监察的部门和官员有权奏弹贝勒等高级贵族，这在满族政治史上是首见的。从各方面压抑和约束满洲权贵，因都察院的设置而进一步制度化了。理藩院是专门负责管理蒙古及其他藩属事务的机关。它于崇德三年（公元1638 年）在原蒙古衙门的基础上扩建而成，曾多次派大臣到蒙古诸部封赠、颁布军令、政令，有力地加强了对外藩蒙古的控制。以上中枢辅政的、包括人事、民政、财政、文教、礼仪、司法、军务、工程营建等方面的行政的、监察的和民族的诸部门的相继建立和正常运转，反映出清朝的政治制度已经基本上纳入了封建化的轨道，已经基本上能够满足当时的统治需要，为大清王朝的建立完成了必要的准备。
从以上所述可见，明朝和清朝在先后建立全国性统一政权之前，都先在所辖地区建立过较具规模的地方性政权，它们又都是在自己的最高统治者朱元璋或努尔哈赤、皇太极的亲自掌握下，根据本身的历史条件和当时形势的需要，在不太长的时期内创建和发展起来的。这对于当时的开国之君们集中必要的军政权力，安定后方，积累必要的政权建设经验，夺取全国性的统一政权，建立新的强盛的封建大王朝，都是非常必要的。但亦应看到，他们或是起自田间，或是作为少数民族首领发迹于东北边睡，在早期的政权建设上，不能不是或以仿效旧制为主，或是浓厚地保存着奴隶制的组织形式，况且在当时军事紧张和形势急遽发展的状态下，要绝对集中权力，制定出更详尽的规章制度，也是不可能的。凡此种种，都是造成明初和清初对本身政治制度作必要的调整和改变的原因。