秦始皇统一六国，确立君主专制中央集权制度，使天下政务由君主独裁。

然而，全国政务纷繁，必须由大大小小的官吏层层分职来处理。"官分文武，王之二术"①，总的要求是既要适应各时期政治和军事的需要，又要服从于集中运用权力。"秦变周官，汉遵赢旧，或随时适用，或因务迁革，霸王之典，义在于斯"②。文武分别设官分职及其演变过程，反映了古代政治制度的不断发展和政治学说的成熟，设置庞大的、等级森严的、层层严格控制的官僚队伍和机构，制定繁多的规章条例和程序，乃是中国古代政治制度和官僚制度形成和发展的基本表现。秦汉魏晋南北朝的中央行政体制虽然变化较大，但它从总体上讲是向着有利于加强君主集权的方向发展的。

一、中央行政体制发展的概况

秦汉魏晋南北朝时期，与君主专制中央集权政治体制的初建相适应，许多制度尚还处在创立和试行的过程中，中央行政体制也一直处在不断的调整改造之中，主要出现过以下几种形式：

（一）三公九卿行政管理体制

三公九卿之制早在战国时期即开始形成，到秦汉时期得以确立。所谓三公，初指丞相、太尉和御史大夫。丞相，"掌丞天子，助理万机"，辅助皇帝处理全国政务，太尉，协助皇帝总领全国军事；御史大夫，掌监察并帮助丞相处理政务。西汉成、哀间（公元前32 年一公元前2 年）至东汉，三公改为太尉、司徒、司空，共同辅助皇帝决策，凡国有大造大疑，通而论之，国有过事，通谏诤之。三公即所谓的宰相之职，在名义上分别领导九卿。

所谓九卿，即奉常（后改太常），掌宗庙礼仪文教；郎中令（后改光禄勋），掌宫廷警卫；卫尉，掌宫门屯卫；太仆，掌宫廷车马仪仗；廷尉（几度改为大理），掌司法；典客（后改大行令、大鸿炉），掌诸侯、少数民族及外交事务；宗正，掌皇族事务；治粟内史（后改大农令、大司农），掌国家财政，少府，掌皇帝私人财政及山海池泽之税，除此之外，还有与九卿地位相当的中尉（后改执金吾），掌京师治安；将作少府（后改将作大匠），掌皇宫、陵寝、道路等工程修建，大长秋，掌皇后的各种事务；太子少傅，掌辅导太子，统领太子官属。这些官员与九卿合在一起称为"列卿"。上述所有官员都由皇帝任免和调动，不能世袭。

三公九卿虽然各有职掌，分工清晰，但当时职无常守的现象也普遍存在，职与实际责任也有很大的差别。诸如三公虽为宰相，职无不监，但皇帝诏令可直达九卿，九卿上奏皇帝的表章也无需告诉宰相；西汉太尉掌武事，但无调兵权，而且不常置；列卿承皇帝的命令，既可以将兵作战，又可以参加非本部门所辖事务的集议，还可以处理本部门以外的事务。实际上仍然是皇帝运用自己专有的最高用人权随时调遣官吏，增减予夺其职、权、责，使官吏既可以有职而无权，也可以有实权而未受职务，既可以兼及他职之事，也可以两职或多职之间权责相互渗透。但官吏必须绝对服从皇命，对皇帝负责。

① 《尉缭子·原官篇》。

② 《晋书》卷24《职官志序》。

（二）中朝官尚书行政管理体制

汉代的中央官制从武帝时期发生了重要的变化，这就是有了中外朝官的划分。按《汉书·百官公卿表》载："侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍皆加官，所加或列侯、将军、卿、大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令至郎中，亡员，多至数十人。侍中、中常侍得入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得举法，散骑并乘舆车。给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍。中黄门有给事黄门，位从将大夫。皆秦制"。清代学者钱大听认为："自侍中而下，《汉书》所称，中朝官也，亦谓之内朝臣"①。"中朝，内朝也。大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏为中朝。丞相以下至六百石为外朝也。"②关于中外朝之分的原因，钱大听认为："然中外朝之分，汉初盖未之有，武帝始以严助、主父惬入直承明，与参谋议，而其秩尚卑。卫青、霍去病兼中外，又置前后左右将军，在内朝预政事，而由庶僚加侍中、给事中者，皆自托为腹心之臣矣。此西京朝局之变，史家未明言之，读者可推验而得也"③。

钱氏将此疑问推诸读者，盖因他生活和写作均仍在封建社会皇权统治之中，深入剖析汉制实亦必有刺碍于清制，所以仅点出此事而"未明言"。现代汉史研究已将划分中外朝官的原因归绪为皇权和相权的矛盾。官分中外，以卑职者掌重权，一职而设多官，对许多重要官职加予中朝官之衔，一言以蔽之，无非是为了无微不至地加强君权。

实际上探讨中外朝官的形成，应从中国古代以皇帝为核心，以宫省为基点的设官分职来考察。古代中央官吏分三类：一类是在省中工作或居住在省中，与省中关系密切的官吏和官署：二类是设在皇宫内或与宫内有关系的官吏和官署；三类是设在宫外的百官。三者内外有别，分管的事务也不同。汉代的三公九卿是设在宫外的重要官员，按照当时的统属关系，一、二类官应统属于三类官。但由于皇帝对外朝百官不放心，外朝百官晋见皇帝的朝仪又十分繁琐，向皇帝提供信息仅靠正常的朝仪觐见渠道，必然较为缓慢，于是便被认为不够得力，不利于君主集权和及时处理政务。在这种情况下，君主便将处理机要事务的责任逐渐转移到内廷，使用少府属下在内廷主管收发文件的尚书掌管机要，同时又将一些亲信朝官封以加官之号，使他们在宫中行走，在皇帝左右处理政务，组成另一实在的辅政决策集团。由于官中官的地位提高，政令文书输送渠道便变为两途：一是通过宫中的尚书，一是通过三公九卿，而机要事务多通过尚书。更兼辅政集团的形成，时人开始目之为中朝。尤其是汉武帝刘彻以大司马大将军领尚书事和侍中、左右曹、诸吏、给事中等加官一起组成颇具规模的参议集团，使中朝官的地位明显地得到了提高。与此同时，尚书组织也扩大为六曹，分管各种事务，逐渐变成直属于皇帝的政务官，而三公九卿则变为主要管理常规政务的部门。这样，中朝官尚书组织便与外朝的三公九卿组织一起形成既有分工又相互制约的双轨行政管理体制。

东汉时，尚书台正式成为国家政务的中枢机构，双轨行政管理体制变为① 钱大昕：《汉书补注》。

② 《汉书》卷77《刘辅传》注引孟康语。

③ 钱大昕：《三史拾遗》。

"众务悉归尚书，三公但受成而已"①的关系，而从内廷中又发展出为皇帝处理政务的宦官组织，逐渐窃居权要，操纵朝政，对当时政治产生了重大影响。

（三）公省监台卿卫行政管理体制

魏晋南北朝时期的政权更替频繁，其中央行政管理体制由于政治和人为的原因也比较混乱。但从总体上来看，这个时期的行政管理体制基本上还是在东汉的基础上不断发展而来的。在此期间，分化设置了一些新的部门，使权力构成和职权分配形式也有一定的变化，逐步形成二相、八公、诸省、诸监、诸台、诸卿、诸卫等顺序排列的中央行政组织。

二相：即相国、丞相。这是行政官的最高职衔，多授给重要权贵。此职不常设，一旦设置，就是把握国家关键实权的开府宰相。当时，任此职的人，往往发展成为篡位者。他们大多是先加相国衔、封王、加九锡，然后发动逼宫禅位，取皇权以代之。

八公：即太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军。这是奖赏功勋的荣誉衔，一般允许开府，自辟僚属。

诸省：尚书省，分领诸曹，主持国家各种行政事务；门下（侍中）省，掌宫廷礼仪，辅助皇帝决策和纠正文书与政令的违阙；中书省（监），主管出纳文书、草写诏令，集书省，辅助皇帝省奏文书，献纳得失；中侍中省，主管官廷事务及门阁出入。

诸监：秘书监（省），主管典籍图书和国史经籍的修撰和刊行，殿中监，掌乘舆及服御事务。

诸台：御史台，主管监察；符节台，主管符节釜印制作、使用和保管，谒者台，主管朝会礼赞及奉诏出使，都水台。主管河工桥梁。

诸卿：太常，掌祭祀及文教事务；光禄勋，掌宫殿门户守卫司仪；卫尉，掌宫门屯卫，后改掌冶炼铸造；太仆，掌牧马，廷尉，掌司法；大鸿胪，掌导引诸玉及外国使节参拜，宗正，掌皇族事务；大司农，主管农业和仓储，少府，掌手工业制造；太府，掌国库金帛支纳；将作，掌土木工程；大长秋，主管皇后宫闹事务；太后三卿（卫尉、少府、太仆）主管太后宫中各种事务。

以上诸卿除太常、廷尉、大司农、少府比较稳定外，其他诸卿常有废置，职掌也时有变化，其地位和重要性远不如秦汉。

诸卫：即禁军诸卫，主管宫殿都城的宿卫以及皇帝大驾仪仗队伍和宿卫营兵，其名称各代均有变化。

东宫官：是为太子设置的官属，有太子则设，无太子时仅保留太子舍人以看守东宫。

以上诸机构的顺序和名称，各朝有所不同，职责、地位也有变化，但基本的体制没有太大的改变。

这个时期的禁省官、宫中官、外廷官的区分更为明晰，作为宫中官的尚书（台）省已经转化为外廷的行政机构；而中书监（省）变为新的宫中官，辅助皇帝披阅奏章，代为草诏、布诏，后来竟设立了21 个局作为省内的机构①，分管各方面的政务。与此同时，禁省官的地位也很突出，以侍中为首长的门下（侍中）省，虽然名义上是主管宫廷事务，但也有辅助皇帝决策、对诏① 《通典》卷22《职官四》。

① 《隋书》卷26《百官志上》载南朝陈制，中书省"分掌二十一局事，各当尚书诸曹，并为上司，总国内机要，而尚书唯听受而已。"书奏章纠正违阀之责，进而与尚书省、中书省形成三省对峙的局面。在尚书省统领诸曹分管行政事务的情况下，诸卿的事权被逐渐侵夺，地位也随之下降。

这个时期世家大族把持大权，地方刺史将军拥兵自重、直度威胁着皇帝的地位。有些皇帝采取使用寒门士人掌机要、分化事权的方法防止军政阀阅篡位，但毕竟这些军政阀阅拥有较大的实力，这就使各机构的设置和职权范围经常是因人而设，因人而改，又因人而兴，因人而废，政制源于人事，人治决定政制，其中存在着许多微妙的变化。

（四）以周礼为本的行政管理体制

西汉未年，王莽取代汉朝建立"新"朝（公元9-23 年），杂采古礼，更改官制，北周（公元557-581 年）字文政权以周礼为本，建立六官制度，从而使这个时期出现了复古改官的特殊的行政管理体制。这些做法虽然实行的时间不长，但在历史上还是有一定的影响的。

王莽改官制和北周设六官，虽然均以复古为名义，但其内容和形式却完全不同。王莽是在不改变三公九卿行政体制的基础上，添置新官更改旧名。

如设太师、太傅、国师、国将为上公，号为四辅臣；因袭西汉未年的旧制，设大司马、大司徒、大司空为三公，立司马司允、司徒司直，司空司若为三孤卿；将大司农、大理、太常、大鸿胪、少府、水衡都尉更名为羲和（纳言）、作士、秩宗、、典乐、共工、予虞，为六卿，与三孤卿合为九卿，分属三公，按一卿辖三大夫、一大夫辖三元士的比例，形成九卿、二十七大夫、八十一元士分主诸职的体系；又将光禄勋、太仆、工尉、执金吾、中尉改为司中、太御、太卫、奋武、军正，另设大赘官，"主乘舆服御物，后又典兵秩"，合称"六监"；按受命金匮图示，"又置司恭、司徒、司明、司聪、司中大夫及诵诗工、彻膳宰，以司过"①。这套行政体制不是根据实际政治需要，而是机械地仿照《周礼》，按符命祥瑞设职求人，于是使一些投机门客、市井卖饼者及其他没有真才实学的人忝居要职，这就决定了这套行政体制不可能在巩固"新"朝政权中发挥积积的效能。

西魏时，相国字文泰以汉魏官繁，思革前弊，乃命人按《周礼》制定六官制度。北周替代西魏后，这套六官制度得以保留。六官即天、地、春、夏、秋、冬六个官府，分别由大冢宰卿、大司徒卿、大宗怕卿、大司马卿、大司寇卿、大司空卿为长官。北周初年，贵戚字文护为大冢宰，五府总听于天官，字文护实际上把持着国家军政大权。后来，北周武帝字文邕杀宇文护而夺回权力，五府不再总听于天官。"在中央政府组织形式方面，表面上尽管是《周礼》的一套六官制度，实际上却还是依靠着魏晋以来所形成的三省制度在发挥封建地主阶级专政的作用"②。北周在实行六官制度的同时，没有改动地方和军队的组织形式，因此，政权相对稳定，并为灭北齐、征南陈以至隋统一全国打下了基础。

统治阶级为加强自己的统治，企图通过改革官制来完善统治机器，提高统治效能，巩固本王朝的统治，这种愿望是不难理解的.但是，由于这种改革不是根据当时社会发展的实际状况来进行的，而是依靠恢复古制，甚至是借古制以假托天命，根据符命来调整机构，这就决定了它的命运必然是短暂的、① 以上见《汉书》卷99 中《王莽传》。

② 王仲擎：《北周六典》前言，中华书局1979 年版，第4 页。

无生命力的。历史不可能倒退。利用古制的躯壳再加以肆意的改造，企图欺世盗名，实际上却违反了社会中绝大多数人的利益，是必然要遭到失败的，王莽改制的迅速崩解就有力他说明了这一点。但亦应看到，并不是一切复古运动都必然注定以失败告终。因为，在当时的社会条件下，古圣哲人、周公制礼，对于各阶层人士还是有一定号召力的，因此，打着复古的旗号，而增加某些合乎社会要求的新的政治内容，这样的托古改制可以增加其历史的理论的根据，易于为社会所接受，推行时可减少阻力，较易取得成功。西魏、北周，特别是北周，通过托古改制而导致了稳定强盛，就有力他说明了这一点。因此，关键不在于是否用古，而在于用古是否得当，是否切合社会的需要。王莽和北周改制的结局迥异，正是最好的证明。

二、中央辅政体制及其运行机制

专制主义中央集权制最大的特点就是皇权的至高无上，天下事无大小皆决于上。然而，单凭皇帝个人的精力和能力是绝难尽决天下大小之事的，必须有一套辅政机构以体现其意图，执行其统治，辅佐其处理政务，这是指位"列百官之长"的"相"职辅政制度，亦称为"宰相制度"。

辅政的体制，历史上主要有两种：一种是开府施政的宰相辅政制，另一种是参议辅政机构制。

开府施政宰相辅政制，是指作为百官之长的宰相可以个人开府，自辟僚属，依照皇帝的政令，独立行使权力。府员分别管理府中所设的各部门，即相府的职能机构。通过这套相府职能机构分门别类地贯彻执行皇帝的政令和宰相的指示。府员随着宰相的更换而变动，皇帝对宰相的用人权一般不加限制，宰相可以较独立地办理政务，故这类宰相的权力较大。

参议辅政机构制，即设置有固定的宰相机构，现任的宰相无权更换各机构的属员，宰相的变动也不会导致宰相机构和人事的变动。宰相依照皇帝的旨意参与国家军政事务的谋议和辅助决策，通过辅政机构来传达和执行皇帝的旨意，较重大的事件必须事先请旨和事先复奏，一切必须严格按旨意办事。

皇帝对宰相的控制较严，宰相没有单独办理政务的权力。

秦汉魏晋南北朝时期是由开府施政宰相制向参议辅政机构制过渡的时期。

（一）二府三公辅政体制及运行机制

秦及西汉设丞相、太尉和御史大夫为宰相。太尉仅作为武将最高荣誉职务，而且不常设，所以真正承担宰相职责的只有丞相和御史大夫。他们分别开府，号称"二府"。府是宰相的政务机关，分曹治事，设掾属、御属分管众务，这些僚属由宰相自辟。西汉的丞相府规模较大，以黄阁为相府政务的中枢，设有15 曹，分管各项政务，属官多时达360 余人①。作为"掌丞天子，助理万机"的丞相，通过这套政务机构来实行治理权。这时的丞相有总领百① 据《汉旧仪》卷上载："武帝元狩六年（公元前117），丞相吏员三百八十二人"，按以下分工统计，实际应为362 人。关于丞相诸曹，据周道济《汉代宰相机关》统计，有东、西、议、辞，奏、贼、决、集、侍、户、法、尉、乒、金、仓等15 曹。劳干《汉代的政制》统计的15 曹缺户曹，以黄阁充之。曾资生《中国政治制度史》第2 册统计的15 曹缺者曹，亦以黄阁充之。钱穆《中国历代政治得失》统计的13 曹缺议、集、侍二曹，以黄阁为一曹。这官、主持朝政、召集朝议、决定国家军政大事、封驳诏书、任免和选用官吏、主管郡国上计、考课案劾百官、对上谏诤和对下执行诛罚等权力，凡国家要政无所不及。

御史大夫是丞相的副职，但其具有特殊的地位，不但辅佐丞相总理国政，而且还主管监察，并且设有御史府，御史府中设有掾属和御属，分曹治事。

同时，御史大夫作为上卿，还分领官署，有丞、中丞、侍御史等属官，负责监察各方面事务，保管各种律今图籍，对丞相也有牵制和制约作用。这样的设置和职权分工，已经寓有让它们既相互制衡又必须听命于皇帝的意义，体现出中国古代政治理论中的重视权力分配和制约的特点。

东汉时，以太尉、司徒、司主为三公，分别开府，设诸曹和黄阁以及数目大致相同的椽属和御属②。按太尉主天、司徒主人、司空主地的原则分部九卿，大尉所部为太常、光禄勋、卫尉三卿，司徒所部为太仆、廷尉、大鸿胪三卿，司空所部为宗正、大司农、少府三卿。三公彼认为是宰相之职。些统计大都参照东汉公府诸盲制度，《汉书》可考见的仅有东、西、集、奏、议、侍六曹。公府门阁涂黄色，故称黄阁，是主管公府内外交通文书事务时，与诸曹不是一个系统。

无论是对二府宰相还是对三公宰相，其任免都是由皇帝亲自决定的。随着皇权专制程度的加强，宰相的权力和地位却随之下降。汉武帝时期，任丞相者十人，只有顺迎上旨、善傅人誉的公孙弘和以醇谨著名的石庆得以善终，其余八人，不是获罪自杀便是被下狱处死。

二府三公辅政体制并不是一成不变的，从辅政制度的发展规律来看，皇帝总是从亲宠的近待或仆从中选拔一些人来承担政务，逐渐演变为正式的辅政机构。当这些输政机构和官员的权力较重时，皇帝又从更为亲宠的近侍或仆从中另选委一些人承任政务，有意架空原有的辅政机构和官员，剥夺其实权，仅保留虚衔或使之变为荣誉职称。这样一再由内而外，一再由近侍演变为正规的政务官，其后叉以新的内侍取代之，是当时中央辅政部门权力转移又转移，辅政结构变更再变更的主线。

（二）中朝官尚书辅政体制及运行机制

汉武帝刘彻为强化皇帝个人的权力，压抑以丞相为首的公卿人等的权力，有意提高大将军的职权，重用侍中、大夫等文武侍从之臣，使用原在宫中主管收发文书的尚书掌管机要，将一些朝官封以"加官"，使他们可以在宫中行走，渐次形成以大司马大将军领尚书事为首的中朝官体系。每次商议大政，领尚书事得先行参议，而公卿大臣却未能预闻。渐次，以丞相为首的公卿们仅能奉行诏令而已。

由于以大司马加上起军名号领录尚书事务，尚书的地位得到提高，又从朝官中选拔一些人以"加官"的名义入宫分管尚书事务，从三署郎中间选用② 据《续汉书志》卷24《百官志》载，公府吏员各设长史一人，另有掾史属，太尉有24 人，司徒有31 人，司空有29 人，分主诸曹，"西曹主府史署用。东曹主二千石长吏迁除及军吏。户曹主民户、祠祀、农桑，奏曹主奏议事。辞曹主辞讼亭。法曹主邮驿科程事。尉曹主卒徒转运事。贼曹主盗贼亭。决曹主罪法事。

兵胄主兵事。金曹主货币、盐铁事。仓曹主仓谷享，黄阁主簿省众事。"诸曹各有令史，"阁下令史主阁下威仪事。记室令史主上章表报书记，门令史主府门。其余令史，各典曹文书。"还有"御属如录事"，"主为公御"。令史及御属，三公依次有23 人、36 人、42 人，三公吏员合计188 人，只有西汉丞相吏员的一半，可见三公的地位已经下降了。

一些有才能的郎官为尚书郎以掌管尚书具体事务，使尚书从原来的主管收发文书上升为"并掌诏奏"①。

中朝官和尚书郎分班在宫中值守，随时听候皇帝召见，呈送奏章或当面奏事，后又增加了披阅奏章提出初步处理意见的重要职责。因所奏事务繁多，尚书便开始分曹理事，与丞相诸曹形成对口分工，具有代表皇帝颁布诏令于公卿和承传公卿奏章的权力，于是形成尚书干政和凌驾于公卿之上的局面。

至东汉，"光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府"①，尚书权力进一步增重，使"选举诛赏，一由尚书。尚书见任，重于三公"②，"尚书行下三公，或不经由三公，径下九卿"③，外朝辅政的大部分权力便被尚书侵夺了。

尽管中朝官和尚书组织可以对外朝宰相进行制约，并一再侵夺外朝宰相的权力，甚至抑留百官章奏，参予有司政务，权势超逾外朝宰相，但其地位仍属于宫中官，与外朝没有上下级的关系。皇帝有意让这套系统互不统属，以达到以内制外、以轻驭重、避免大权旁落的目的，尚书奉诏出令，外朝宰相遵旨执行，行政权最终仍掌握在皇帝手中，实际上形成了中朝官和尚书组织与外朝宰相双轨辅政制。其政令信息承传运行关系如下页图所示。

（三）省禁官、尚书、三公多层辅政制及运行机制

汉武帝在重用尚书等中朝官的同时，其晚年则"游宴后庭，故用宦者"④，任命宦官为中书谒者令，负责承传诏令奏章。这是因为尚书只能在宫中殿阁奏事，特殊情况下才能被召入省内奏事。后元元年（前88 年），发生侍中仆射马何罗与其弟马通入宫行刺事件以后，中朝官便不能随便出入禁中⑤。于是，中央辅政制度又发生了大的变动。在以中书谒者令承传旨意的同时，又在禁省中增设了中书，为皇帝起草诏令，将尚书部分职权移入禁中。后来中书承担起传令转奏的任务，尚书于宫中誊正颁布于外，在原有的运行机制中，又于禁阈中另设新的承转站作为新的御前办事机构。汉宣帝刘询为剥夺霍氏权力，使中书令直接去司马门取上奏封事，"不关尚书，并不信人"①以加强自己的权力。于是，中书又成为"国家枢机"，"政治之本"②。

当初皇帝使用尚书，本意是限制相权，提高工作效率，但领尚书事者多为外戚，权势太重，于是又以中书削弱尚书，实际上是为了削夺外戚权臣的权力，因此受到外戚权臣的一致反对，西汉成帝建始四年（前29 年），在王氏外戚专政的情况下罢废中书，恢复了领尚书事与三公双轨辅政制。

东汉时，皇帝重用内臣，"自和熹太后以女主称制，乃以阉人为常侍、小黄门通命两宫，不接公卿"③。省内的宦官逐渐侵染政务。

① 《北堂书钞》卷51 引《汉旧仪》。

① 《唐六典》卷1《尚书令》。

② 《后汉书》卷46《陈忠传》。

③ 《永乐大典》引《续事始》。

④ 《汉书》卷93《佞幸石显传》。

⑤ 《续汉书志》卷26《百官志》注引蔡质《汉仪》："侍中旧与中宫俱止禁中。武帝时，侍中莽（本姓马）

何罗挟刃谋逆，由是侍中出禁外，有事乃人，毕则出。"① 《汉书》卷68《霍光传》。

② 参见《汉书》卷78《萧望之传》。

③ 《北堂书钞》卷58 引谢承《后汉书》。

西汉加官中的侍中、中常侍、给事中等中朝官可以出入禁中，佐理政务。

当皇帝不亲自上朝时，便由这些中朝宫分左右曹在前廷殿中接受尚书的奏章，再入内禁报请皇帝审批。当时宫、禁的区别还不太严格，禁中士人和阉官杂处，除中书是由阉官担任之外，充当宦官的还有一部分是士人。至东汉时，"宦官悉用阉人，不复杂调他士"④。这时宫、禁的区别开始严格，士人不得随便进入禁中，于是，禁中的宣布政令、接呈奏章等工作就全由宦官来承担，宦官组织的权位和影响便由此得以迅速膨胀。据《续汉书志》卷26《百官志》所载，原居于禁中而与政务有关的有由侍中、黄门侍郎等组成的侍中寺，由中常侍、小黄门等组成的东寺，由中黄门冗从仆射率领部分宦者武装宿卫组成的西寺。侍中寺的成员由士人担任，而东西两寺的成员则都是宦官。

这种组织实际上是将西汉的中朝官组织制度加以扩大和拔高。由于宫、禁的区别日渐严格，内外的限制也严格起来。东汉初期，三寺居于禁中，"章帝元和中，侍中郭举与后官通，拔佩刀惊上，举伏诛，侍中由是复出外"①。这个事件发生之后，禁中三寺中唯一由士人组成的侍中寺迁出禁中来到宫中，禁中便只有由宦官组成的东、西二寺了②。禁中只剩下清一色的宦官势力，凡是禁中办理的政事只能经由宦官之手，于是宦官"超登宫卿之位，兼领卿署之职，③，"天朝政事，一更其手"④。宦官权势膨胀，一方面是因为受到皇帝和太后的庞信，另一方面也是因为当时的辅政运行机制给他们提供了方便。当时的政令信息承转运行关系如下页图所示。

这种运行机制表明，省禁官担任了诏令奏章的承传工作，尤其是在女主称制时，在形式上"不接公卿"，由东寺的中常侍、小黄门来"直接通命两宫"，上传下达，进而成为"手握王爵，口含天宪"⑤的实际掌权者。尚书虽然主管各项政务，但要受到省禁官的多方制约，"汉家旧典，置侍中、中常侍各一人省尚书事，黄门侍郎一人传书发奏"①。三公主持一般政务，诏令奏章由尚书承传，在朝会时可直接向皇帝面奏，承受谕旨，对尚书下诏和批奏的失误也可以进行封驳②，这就形成了多轨辅政制。皇帝重用什么人，辅政的主要权力就向什么地方倾斜，充分体现出在专制主义中央集权制度下实行的是"人治"而不是法制这一特点。

（四）三省交互辅政体制的初建及运行机制

从曹魏开始，相继出现了尚书、中书、问下三省，并且长期并存，但三省的具体职掌分工尚缺乏明确的规定，而且在不断交替转换。

曹魏时，尚书台脱离少府，成为独立的中央机构，总理20 余曹，成为管④ 《后汉书》卷78《宦者列恃序》。

① 《续汉书志》卷26《百宫志》注引蔡质《汉仪》。

② 《初学记》卷12 引沈约《未书》，"前代文士谓门下为左曹，亦同 东寺"（今本《宋书》无）。可证西汉中朝的左右曹至东汉变为东西寺。曹魏 改侍中寺为侍中省，则可证在东汉已经形成三寺，主管门下众事"，亦即 门下省的起源。

③ 《后汉书》卷78《宦者列传》。

④ 《后汉书》卷43《朱穆传》。

⑤ 《后汉书》卷78《宦者列传》。

① 《北堂书钞》卷58 引谢承《后汉书》。

② 《汉官仪》卷上："诏书下有违法令，施之之不便，曹史（三公诸言掾史）白封还尚书，对不便状。"蔡邕《独断》："若台阁有所正，而独执异意者，日驳议"，可证三公同尚书之间有相互制约的夫系。

理全国各种事务的最高行政机关，并将办事机构迁到宫外，取代东汉三公府，其长官尚书令和仆射，号称"宰相"和"副相"，成为"总齐巩衡，允厘六职，朝政之本"③。至南朝刘宋时改称尚书省，北朝自北魏皇始元年（公元396 年），"初建台省"，也仿效设置。各朝根据事务的多寡，在尚书省设20 至30 余部曹不等，至南北朝后期基本确定了"六部二十四司"的规模，使中央政府的组织结构更加严密。

由于尚书迁出宫内，魏文帝曹丕将原在魏王府典尚书奏事的秘书监改为中书监，设在宫中，替代尚书的位置，主管出纳政令。后来又设立了中书省，以中书监、中书令为长官，"掌赞诏命，记会时事，典作文书，以其地在枢近，多承宠任，是以人因其位，谓之凤凰池"①。可见，中书省因执掌机密，接近皇帝，地位日趋重要。东晋南朝时设中书通事舍人，分局署与尚书诸曹相对应，承理各方面的诏令奏章。

东汉未年，宦官势力被清除之后，侍中寺从宫中迁入禁省，称为侍中省。

魏文帝黄初元年（公元220 年），将秦之散骑、汉之中常侍合并为"散骑常侍"，置"散骑省"于禁省之中。二省并"掌侍从左右，关通内外"②。有些侍中居然"综理万机"③，与中书省又成制衡之势。东晋哀帝司马丕时（公元362-365 年），禁中二省合并为门下省④，设侍中、散骑常侍、给事黄门侍郎、给事中等，"掌侍从左右，摈相威仪，尽规献纳，纠正违阙，监尝药，封玺书"⑤等生活及政治事务，由于接近皇帝，从而使他们有"万机大小，多管综之"⑥的机会。在北朝，门下之职最重，"参决军国大政，万机之事，无不予焉"⑦。

这种辅政体制是按宫省内外顺序发展起来的，从加强君主集权的本意出发，皇帝不断任用心腹亲随来佐理朝政，最终使输政体制变为互相制衡的"参议辅政机构制"，以便层层控制，将权力集中于上。但是，三省并未有机地结合起来。三省长官都号称"宰相"，但在具体的权力分配和行使上，时常各有偏重。由于人为的因素，权力往往随人而转，随事而异。这时的三省还只是处在初建试行的阶段，尚未形成隋唐那种比较成熟定型的三省辅政体制。

（五）权臣辅政体制及运行机制

魏晋南北朝时期，世家大族把持朝政，地方都督、刺史拥兵自重，这些军政阀阅经常制约甚至胁持皇权。他们为达到篡政的目的，必然是首先控制相权。这个时期出现过许多权相，他们的官称不限于三省，只要握有实权，以二相、八公、都督的名义也能开府施政，为"开府施政宰相"。

③ 《晋书》卷34《羊祜传》。

① 《通典》卷21《职官三》，杜佑注："荀勖守中书监、侍中，比赞朝政，又迁尚书令。勖久在中书，专管机事，矢之甚愠，人有贺者，勖怒曰：'夺我凤凰池，诸公何贺焉！'"可见中书地位重要。另见《晋书》卷39《荀勖传》。

② 《太平御览》卷221 引《汉官仪》。

③ 《三国志》卷14《魏书·程昱传》。

④ 门下即"黄门之下"的简称，奏宫门涂黄色，故称"黄门"，门下省以掌管黄门之下众事而得名。

⑤ 朱铭盘：《南朝梁会要·职官·门下省》，上海古籍出版社1984 年版。

⑥ 《晋书》卷45《任恺传》。

⑦ 《魏书》卷21 下《彭城王勰传》。

权臣开府施政，拥有很大的势力，尤其是在新旧政权更替时期，表现得更为突出，如曹魏嘉平四年（公元252 年）司马师为大将军、侍中、持节、都督中外诸军、录尚书事，"命百官举贤才，明少长，邮穷独，理废滞"①，实际上垄断了朝政，集军政大权于一身。他的府属实际上严密控制着全国各方面的政务，魏帝形同傀儡，但求保位，不敢奢望收回权力。其他类似的人物，诸如司马昭、刘裕、萧道成、陈霸先、高欢、宇文泰等都是名为二相、八公而专制于朝，以至夺位改统，这些人都身兼都督军事、录尚书事，加领中书和门下的职衔，兼领各种关键性的职务，完全可以独立决策，号令各方。

例如，东晋王导为司徒主政，身兼太保、骠骑大将军、仪同三司、待中、假节、录尚书事、领中书监等职而总录机衡②。到南北朝后期，有些权相甚至可以不依靠自己的开府，而是通过控制施政部门来达到专权的目的。例如，北魏延昌四年（公元515 年），胡太后临朝，以其父中书监、仪同三司胡同珍"与太师高阳王雍、太傅清河王怿、太保广平王怀人居门下，同厘庶政"①；永熙三年（公元534 年），清河王直为大司马，"承制总万机，居尚书省"②。

南朝也已经以尚书省为相府办公处③。这说明他们所重的是实权，而非设置的形式。开府或不开府，是视实际需要而定的。当时总的趋势是，皇帝大权旁落，权臣以辅政名义相继专掌政权。十六国前秦权臣姚兴曾说："晋主虽有南面之尊，无总御之实，宰辅执政，政出多门，权去公家，遂成习俗"④。这种习俗使东晋南北朝时的辅政体制混乱，人为的和权势的作用支配着辅政机制的运行。

① 《晋书》卷2《景帝纪》。

② 参见《晋书》卷65《王导传》。

① 《魏书》卷83《外戚胡国珍传》。

② 《魏书》卷11《出帝纪》。

③ 《资治通鉴》卷170《陈临海王光大元年（567）》载扬州刺史、安成王陈顼辅政，"与左右三百人人居尚书省"。胡三省注："是时以尚书省为相府"。

④ 《晋书》卷117《姚兴载记上》。