一、地方行政区划

为实现对全国的管理，把全国分成若干区域，进行分级管理，这是行使中央统治权的重要形式之一。行政区划由大及小的层层划分是国家制度日益完善的表现。

（一）州

州，据说是早在颛顼甚至伏羲、黄帝时期便已创建起来。州字的本义是"水中可居者"，是指古人择水边高地居住而形成的村落，后扩大为国邑的名称。《尚书·禹贡》说，禹在位时已分为冀、充、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍九州，是根据自然区域实行贡赋的制度。商、周、秦、汉仍有州名，但尚未作为行政区划。汉武帝设13 部（州）为监察区划，是受古九州制的影响。东汉时，13 州为司隶、豫、冀、充、徐、青、荆、扬、益、凉、并、幽、交州。东汉未年，这些州的刺史（州牧）拥兵自重，相继成为割据一方的势力。为了防止外重内轻，限制地方势力的膨胀，魏晋南北朝时不断分州析郡，州的数目逐渐增多。西晋时有19 个州，至南北朝末期，南陈有42 个州，北周更激增到211 个州'南北合计竟有253 个州。

（二）郡

郡是在春秋末期的晋国首先出现的，设在新扩拓的国土上，面积较大，地位较低。随着社会的发展，郡的地位提高，成为最大的地方区划。秦统一后，将全国划分为36 郡，后又扩展到40 余郡。"汉兴，以其郡太大，稍复开置，又立诸侯王国。武帝广开三边。故自高祖增二十六，文、景各六，武帝二十八，昭帝一，讫于孝平，凡郡（83 个）国（20 个）一百三"①。东汉有郡国105 个。魏晋以后郡数增多，西晋时有173 个郡，至南北朝未年，北周有508 个郡，南陈有109 个郡，南北合计竟达617 个郡。这时的实际疆域比汉代为小，而郡数却递增好几倍。

（三）县

县在春秋时地位比郡高，战国时则成为郡下的区划，秦确立郡统县制度后，县的地域区划就相对稳定。西汉有县、道、侯国、邑1587 个，东汉有① 《汉书》卷28 上《地理志序》。

1180 个，至南北朝后期，南陈有县438 个，北周有县1124 个，南北合计有1562 个县，其变化不大。

道设置在少数民族聚居的地方，侯国是诸侯的封国，邑是公主所食的汤沐地，其地位和治理形式与县基本相同，只是名称不同而已。

二、地方行政官吏的设置和职权

地方行政官吏的地位，主要根据所在的地理位置的不同而有所区别，一般在首都地区的地位最高，在繁华紧要地区的次之，在中原地区的又次之，在沿边和荒远地区的地位最低，当然，影响其地位的还有防务、人口、物产和提供赋役的能力等诸因素。至南北朝时，根据其重要性，将地方州、郡、县划分为三等九级②。由于地位的不同，长官的级别和官府僚属设置的多寡也有不同。

（一）州的主要长官及官府机构设置

东汉时，州成为最高一级的地方行政区划，原为监察区长官的刺史便成为最高的地方行政长官。黄巾起义爆发后，刺史典领郡兵进行镇压，为提高刺史的地位而将其改称州牧，同时又加监军、将军名号，从而使这些人合法地拥有一州的军事、行政、财政和司法大权，不断发展自己的势力，甚至兼并他州，成为割据一方的实际统治者。魏晋南北朝时，因世家大族势力雄厚，在这方面非但没有进行整顿，而且使刺史兼军职制度化，不兼军职的刺史被称为"单车"，意味着其地位和权力均不足观。

由于刺史身兼将军或都督等军职，其府属机构渐次形成为军事和行政两套班子。

州府机关的行政组织，东汉时已初具规模，设有别驾、治中、都官等从事史以及主簿、门亭长等书佐①。魏晋时期变化不大，只是分工更加细密，逐渐形成三个支系。一是别驾，"主吏及选举事"②，"分掌诸曹，兵、贼、仓、户、水、铠之属"③，"其任居刺史之半"④，地位最为重要，是刺史的重要助手。二是治中，"主众曹文书事"⑤，统领州府机关诸曹的文书，与别驾构成相互制衡之势。二是主簿，主管刺史府的节杖文书，内传外宣，为喉舌耳目，统领门亭长、录事、记室等文秘承送机构。三个支系各有所属吏员，既有一定的分工，又相互制约，共同管理州府的行政事务。

加将军名号、位如"八公"而又将兵的州刺史，可以开府，设长史、司马和西、东、户、贼、兵铠、士、营军、刺奸、帐下督等曹掾史，以及主簿，阁下记室、记室、舍人、门令史等⑥，这些官吏也是依辅佐、政务、文书的分工而设置的。

军、政两套组织统归一人指挥，必然造成令出一处而政行两端。然而，② 即上上、上中、上下，中上、中中、中下，下上、下中、下下。

① 参见《续汉书志》卷27《百宫志》。

②③ 《宋书》卷40《百宫志》。

④ 《太平御览》卷263 引庾亮《答郭逊书》。

⑤ 《宋书》卷40《百官志》。

⑥ 参见《晋书》卷24《职官志》。

这种制度却在南北朝时得以确立。取消了单车刺史，使刺史身兼军政两职制度化。如北齐的刺史均置府，有长史、司马以及录事等参军事、行参军为府属员，有别驾、治中、主簿、诸曹椽史等为州属员；还规定上上州刺史府属和州属官佐吏员额为393 人，依次每等减51 和50 人，每级减10 人，至下下州刺史为222 人①。这样就使军、政两套组织因定下来，确定了州一级军、政组织的规模。

州的僚属官佐一般由长官自行委任，但由于别驾、治中、长史、司马等职重位尊，这些重要的僚属往往由中央委任，意在牵制和分散地方的势力。

（二）郡的主要长官及官府机构设置

秦在郡设郡守作为一郡的最高行政长官，掌管全郡事务，设郡尉以辅佐郡守，分管军事；置郡监以掌监察，是中央设在地方上的耳日。他们都直接受中央政府的节制，由皇帝直接控制。即所谓"秦变封建为郡县，恐其权重，故每郡但置一监一守一尉，此上别无统治之者"②。

汉代郡国并行，郡设守（太守）③、国设相，为郡国的最高行政长官。另在郡设尉（都尉）、国设中尉，协助守、相分管军事。郡不再设固定的监察官员，只是由中央不定期地派遣御史、丞相史等到郡视察。汉武帝元封五年（公元前106 年），初分天下为13 部（州），每部（州）置刺史：人，以巡察郡国。在州成为一级地方行政区划以前，刺史负责郡的监察工作。

东汉时，"省诸郡都尉，并职太守"④，只是有战事时才临时设置都尉。

这样郡的主要长官只有太守1 人，另设丞（边戍郡为长史）为太守的副职，辅助太守处理政务。太守和丞都由中央委派。这种制度为魏晋南北朝所因循，只是封国的长官改为"内史"，职权地位与太守相同。

秦汉的郡府直接对中央负责，因此郡府组织比较庞大，府属称为椽史，"分曹治事"，这些曹大体相当于现代国家机关的科室①。

魏晋时，郡守多兼军职，郡府与州一样设有军、政两套组织。东晋南北朝时，由于析郡过多，郡的辖地缩小，辖户减少。分郡达五六百，无论地位还是作用，都不能像以前那样重要。由于军权集中，太守虽兼军职，但都是州的属将，不够置府的资格，所以郡中仅设有一套组织。如北齐的上上郡太守，"属官有丞，中正，光迎功曹，光迎主簿，功曹，主簿，五官，省事，录事，及西曹、户曹、金曹、租曹、兵曹、集曹等掾佐，太学博士、助教、太学生，市长，仓督等员"②，合计属官佐吏212 人，二、三等各减45 和40① 参见《隋书》卷27《百宫志中》。

② 《汉书》卷19 上《百宫表》王鸣盛《补注》。

③ 首都所在地的郡长官称"尹"，以后各代相同。

④ 《续汉书志》卷28《百官志》。

① 参见严耕望：《秦汉地方行政制度》，1961 年台北版，第2 章《郡府组织》，曾繁康：《中国政治制度史》，1979 年台北版，第139-141 页。以上两书认为，秦汉郡国守、相之下属员除都尉、丞、长史为武职，功曹史、五官掾、督邮为文职以外，主簿是办公厅主任，秘书为主记室、录事、奏曹，财务为少府史，侍卫为门下督、门下贼曹、府门亭长，谋士为议曹，勤杂为门下掾、史、书佐、干、小史，以上为郡府办公厅建置。此外，还有主管民政的户、田、水、时、比曹掾史，主管财政的仓、金、计、市曹掾史，主管兵政的兵、尉、塞曹掾史，主管司法的贼、贼捕、决、辞、督邮等掾史，主管交通的法、集、漕曹掾史，主管教育卫生的学宫、祭酒、孝经师、文学史、医曹等。书中列有系统图表，可资参考。

② 《隋书》卷27《百宫志中》。光迎之意不详，从当时地方官设置看，州没有"州都"，其下有光迎功曹、人，一、二等每级递减5 人，三等每级减2 人，至下下郡为103 人。郡府的规模按等级而定，在不改变其基本职能的情况下，曹数也可以增减。

秦汉的郡直接统属中央，郡府组织是依照中央三公府组织而对口设置的，既有对上负责的一面，又有督察属县的职责。东汉以后，郡统属于州，郡府组织则与州府组织对口设置，对下职责不变。

（三）县的主要长官及官府机构设置

自秦以来，县的主要长官就是令（大县）、长（小县），迄南北朝而未变。令长掌治一县，"皆掌治民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡国"①。国家通过县来征敛赋税，募集兵源，推行政令、法令。历代县令长的职责不变，是"百里长吏，亲民之要"②，号称"亲民之官"。令长的职俸和级别视县的大小而定，高不过千石或五品（京县），低的只有三百石或八品。

令长之外还有丞、尉等佐贰官，号称"长吏"，与令长同为中央所任命，又号称"命卿"③。

丞、尉是秦时设置的，是县令长的主要助手，"丞署文书，典知仓狱。

尉主盗贼。凡有贼发，主名不立，则推索行寻，案察奸宄，以起端绪"④，虽为佐贰却各有所司。魏晋南北朝时，丞、尉废置不定，依据州郡长官一人主管的制度而不设副职。由于一人主管，身为县令长的秘书长的主簿的地位有所提高，逐渐成为重要的佐贰职而由中央任命。

县衙组织与郡府组织基本相同，据考证，在东汉时，令长、丞、尉之下有功、户、奏、辞、法、尉、决、兵、金、仓、水、集、塞等曹，还有主簿、廷掾、道桥掾、主设掾、录事史、祭酒、阁下书佐、阁下干、狱吏、骑吏、伍百、门士、街卒、县三老、孝者、梯者、力田等①。这些人是做具体工作的，称为"吏"或"小吏"，由本县长官任命本地人充当。他们各育所掌，以辅助县长官治理全县。吏属的多少，设曹多寡，一般视县的大小和事务繁简而定。在北齐时，"上上县令，属官有丞、中正、光迎功曹，光迎主簿，功曹，主簿，录事，及西曹、户曹、金曹、租曹、兵曹等掾，市长等员"②，共计有官属佐吏54 人，依三等九级依次递减，至下下县为29 人，有一定的编制。

（四）县以下基层行政组织

秦汉在一县之内分成若干乡，乡下有里，里下有什伍组织。

乡设有秩、啬人、三老、游徼等乡官。大乡设有秩1 人，小乡设啬夫1人，"皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品"，这些乡官为一乡之首，掌管基层民政和税收等事。

"三老掌教化。凡有孝子顺孙，贞女义妇，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行"，以礼教劝民于善。"游徼掌徼循，禁司好盗"，主管乡主簿等，此光迎应是主管监察的，川、郡、县各有光迎，上下自成一系统。

① 《续汉书志》卷28《百宫志》。

② 《北堂书钞》卷78 引《晋起居注》。

③ 《续汉书志》卷28《百官志》庄引应劭《汉宫》："大县丞左右尉，所谓命卿二人。小县一尉一丞，命卿二人。"④ 《续汉书志》卷28《百官志》。

① 参见翟兑之、苏晋仁，《两汉县政考》第3《东汉县政·职权》，联合公司1944 年版。

② 《隋书》卷27《百官志中》。

中治安。除上述主要乡官之外，还有一些乡佐"主民收赋税"，分职承办县廷所布置的各项政务。这些乡官除官秩达到"百石"，即有秩，要由郡府任命委用之外，其余则由县廷任命批准。

里设里魁或里正，按规定掌100 家。什设什长主10 家，伍设伍长主5家，形成连坐，"以相检察。民有善事恶事，以告监官"。里魁、仆长、伍长均由乡任命。

除乡里仆伍之外，在县下还有亭一级组织，没有亭长，"主求捕盗贼，承望都尉"①，协助都尉管理地方治安，并负责官府文书承传转递工作。东汉废郡都尉以后，亭仍然保留，除承担原来的工作以外，逐渐地转向民事，并且纳入县的行政系统中②。亭长之下还设有求盗、亭吏等属员。

魏晋南朝基本因循汉代的乡、亭、里体系，但此时民户多依附于世家大族，国家所控制的民户越来越少，乡里组织实际上遭到破坏，多以私从部曲维护世家大族庄园政治和经济秩序，乡里组织的作用反在庄园坞堡之下。统治者一再检括民户，加强乡里的工作，但收效都不大。

北魏以北方游牧民族入主中原，初期还保图着比较稳定的氏族社会组织关系，基层组织是以宗族为单位的宗主督护制。这种制度是保持原鲜卑部落的关系，让他们以宗主的身份管理所在的村落坞堡。至孝文帝迁都洛阳，实行汉化以后，进行了一系列改革，其中一项就是采纳尚书仆射李冲的建议，实行三长制，即"五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长，长取乡人强谨者"③。其职责是检查和审定户口，征发赋役，办理一般民事诉讼。此制法本《周礼》，故北齐改为10 家为邻，50 家为闾，100 家为党族，各设邻长、闾正、党族主管，北周则进一步改为邻、里、党、族，以与《周礼》相符。

虽然名称有所改变，但其基本职能未变。

三、秦汉魏晋南北朝地方行政体制的利弊

从秦代开始，中央严格控制属郡，并建立起一套从郡到乡里什伍层层控制而又十分严密的地方统治网，由皇帝提控纲，递次铺向全国各个角落，这是符合专制主义中央集权制的根本原则的。

汉代在承袭秦制的基础上，裂土封爵，欲以同姓诸侯王镇抚天下，诸侯王国有相对的独立性，从而形成郡国两制。建立诸侯王国，本意是拱卫中央，加强中央集权，然而实际上却适得其反，诸侯王依恃政治、经济、军事势力与中央对抗，形成对中央的严重威胁。经过几十年的"削藩"努力，诸侯王的实际权力被剥夺了，虽有王国之名，但却仅有衣食租税的权力，王国和郡县实际上一样直接受中央领导，两制变为郡国一制，加强了中央集权。这一精神被东汉魏晋南北朝所继承，既使是西晋大分封，也不给诸玉以治地的行政权。

① 以上均见《续汉书志》卷28《百宫志》。

② 《汉书》卷19 上《百官表》云："大率十里一亭，亭有长。十亨一 乡，乡有三老、有秩、啬夫。"似在乡里之间还有亭一级组织。但实际上亭是独立于乡里之外的另一种行政系统。王毓铨《汉代亭与乡里不同性质不同行政系统说》（见《历史研究》1954 年第2 期）一文对此加以辩说以后，曾 引起一些争论，一些学者对此有深入的研究，基本倾向于最初亭和乡里为 两个行政系统，后演变为一个行政系统。

③ 《魏书》卷110《食货志》。

中央对地方实行严格控制，主要表现在任免、监督和考核上。秦代自县长吏起，一律由中央任命，这一制度得以长期延续。秦代在地方官设置上主要是使其构成相互制约和监督之势，从中央至县乡构成三个行政系统（丞相、郡守、县令、乡有秩为一个系统，御史大夫、郡监①、县丞、乡三老为一个系统，太尉、郡尉、县尉、乡游激和亭长为一个系统），从上到下按纵的系统监督考核，又在横的方面建立相互制约的关系。汉代基本上继承了这个方针，并且经常遣吏到地方巡回视察，所遣之吏主要是丞相史和御史，仍是按两个系统分别巡察，借以从不同方面获得不同讯息，并便于比较审核。设立13部（州）刺史以后，这个基本方针改变了，三个系统逐渐归一。至东汉时，为削夺地方势力，取消了郡都尉和郡国军队，以加强层层控制的方法来集中管理，并逐渐形成三级地方行政体制。其本意在于加强集中管理，但却形成政令归一的状况，使主要长官的权力扩大。因此，遇到社会动乱，这些地方主要长官便凭借其独自控制的军、民、财、政诸权，而成为专兵擅权的割据者。魏晋南北朝大部分时间处于战争时期，军事成为地方事务中的重要内容，地方官身兼军、政两职是乱世的常见现象。地方政权令出一门，政行两端，出现了"双轨制"，使中央对地方的控制力减弱，因此中央多次采取析州分郡的方法以缩小地方势力，但由于缺乏足够的权威，在当时无法从根本上解决中央和地方之间的关系。

从秦开始，地方长官就有自辟僚属权，虽然中央限制郡只有辟署百石以下，县只有辟署斗食以下掾史吏员的权力，但地方设官除几位主要长官的官秩在百石以上外，其余诸曹掾史本都在百石以下，这实际上是承认了地方长官可以用自己的亲信组成官府体系，当地方割据形成时，由这些亲信组成的官府体系便很快变成割据政权的职能机构。

这个时期的县级行政组织是相对稳定的，主要由于县控制地域较小，辖户也较少，本身难以形成独立之势。在县以下，国家通过地缘关系结合血缘关系组成乡里组织。地缘和血缘在先秦区别不大，只是在生产发展、人口迁徙、同一村落居住的人不一定同属一个宗族的情况下，地缘组织才相对独立起未。秦汉的乡里组织是在地缘和血缘结合的情况下建立的，一是依靠自然形成的长老权威来推行教化，二是通过行政权威来进行统治，刑德兼备，加上当时人们是依靠土地谋生，很少迁徙，所以乡里组织比较稳定。但此时的血缘关系并没有完全被地缘关系代替，乡里中的宗族豪右势力相当强大。如汉代"涿郡大姓西高氏、东高氏，自郡吏以下皆畏避之，莫敢与悟，咸曰：宁负二千石（郡守），无负豪大家"①。乡里组织往往为乡间豪族所控制，成为维护其地方特权的工具。这些豪右兼并土地，建立庄园，收养私从、佃客，当社会动乱时，他们还建立坞堡，荫庇人口，私建武装，这必然严重冲击乡里制度，从而与国家利益发生直接冲突。所以，国家在能力所及的时候，便强制恢复推行乡里制度。

① 郡监在汉代为郡丞。从具体职责上看，监主要是监督检核郡的簿书，与中央御史府俭核丞相府簿书的职责相同。丞的主要职责也是典领簿书，这时的丞和御史大夫一样，虽然都是副职，但还兼主监察。

① 《汉书》卷90《严延年传》。