一、春秋战国的历史地位
从公元前770 年周平王迁都洛邑，到公元前221 年秦始皇统一全国，是我国历史上的春秋（公元前770 年-公元前476 年）和战国（公元前475 年-公元前221 年）时期。
平王东迁，周天子的"共主"地位已经名存实亡，各诸侯国不仅不服从"天子"的命令，有的甚至侵夺王室的土地，政治上的尊卑等级界限被打破了，原来的"礼乐征伐自天子出"，实际上变成为"礼乐征伐自诸侯出"了。
以秦、晋、齐、楚、越等为首的大诸侯国相互兼并称霸，故争此起彼伏，最后形成楚、齐、燕、韩、赵、魏、秦七强并立的局面，它们各自为政，不相统属，相互之间的兼并战争规模越来越大，最后由秦兼并了六国，完成了中国历史上的第一次大统一。在这期间，社会发生了巨大的变化，对中国历史的发展有着深刻的影响。主要表现在：第一，疆土的扩大和民族大融合。夏商周三代分别是由夏族、夷族、戎狄族入主中原而成为天下"共主"的，因夏族影响较大，自称为"诸夏"，将远地异族称为蛮、夷、戎、狄。异族与天子之国之间只是一般的羁属关系，因此，当时的活动面积实际上只限于黄河流域的山东、河北、河南、山西、陕西几省。春秋战国时期，蛮、夷、戎、狄的大部分加入中原逐鹿，逐渐成为诸夏的一分子，形成"华夏民族"，中国的疆域也扩大为北到燕代、东至海隅、西及甘陇、南达岭南，涉及现在的十几个省区，从而奠定了中华民族活动的疆土面积。
第二，社会经济得到普遍的发展。这个时期的社会生产力有显著的发展，其重要标志是铁器的使用、牛耕的推广，以及生产者生产经验的增加和生产技术的提高，还出现了专门研究农业生产的农本学派。生产工具的进步，促进了水利工程的建设。农业的发展又促进了手工业和商业的发展，生产出各种精美的手工艺品和生活必需品，活跃了商品经济，出现"万乘之国，必有万金之贾；千乘之国，必有千金之贾；百乘之国。必有百金之贾"①的现象，货币成为普遍的流通物；同时，与农工商业发达有关的交通道路得到了开辟，以经济为重点的都市开始繁荣起来。生产力的发展，促使土地所有制和赋役制度发生了变化，以一家一户为生产单位的小农生产经济和交纳租税、分担徭役的赋役形式逐渐占据了主要地位。
第三，社会生产的发展影响了政治、法律的变化。由于王室的衰弱，与分封、宗法、礼乐制度密切相关的世卿世禄制逐渐遭到破坏，政自天子出变为政自诸侯出，而后又相继出现了政自大夫出、政自臣宰出的现象，最后形成"主卖官爵，臣卖智力"②的官僚制度。分封制逐渐为郡县制所替代，宗法和礼乐则采取更高的形式融入政治领域之中，成为统治者实行统治的重要工具。与此同时，以维护统治阶级利益为中心内容的法律，也以成文法的形式加以公布实行，并不断地完善起来。
第四，社会生产的发展和政治、法律的变化引起思想领域空前活跃。从① 《管子·轻重甲篇》。
② 《韩非子·外储说右下篇》。
春秋时期开始，士大夫阶层就出现了以子产、孔丘等为代表的为政治服务的法家和儒家思想，战国时期则出现了"百家争鸣"的局面，各家学派纷纷著书立说，传授弟子，议论政治，对当时的社会变革及文化学术的发展，起到了积极的促进作用。
第五，世卿世禄制的逐渐破坏和官僚制度的形成，使职官管理体制也发生了较大的变化。以文武分职为前提，以明确规定官员的职位、职责和职权范围，确定他们的工作规程为主要内容的行政管理体制逐渐形成；以任免选拔、等级俸禄、符节玺印、考课奖惩等为主要内容的人事管理体制也逐步完善。凡此，都为统一的中央集权国家的行政管理体制打下了基础。
二、王和诸侯专制发展为中央集权的君主专制
春秋战国是由以各诸侯国君为核心的专制和以贵族政治为主的政体结构，向中央集权君主专制和以官僚为辅佐的政体结构转变的时期。
（一）各国君主的名号和职权的变化
春秋前期，王室衰微，诸侯崛起，原来最尊贵的名号"王"，在此时虽然还作为周天子的专称，但其政令已逐渐不能越出王室的所辖之地。春秋列国在名义上还奉周天子为宗主，但实际上已经相对独立，并且逐渐建立和完善自己所辖地区内的各项政治制度，出现列国并峙的局面。然而，它们并没有摆脱传统的意识，各国的君主还依照周天子的分封秩序，分别称为公、侯、伯、子、男。虽然列国国君纷纷僭越周礼，按照天子规格举办礼乐，但是他们并没有完全成为独立国家的君主，有关本国的重要事务在形式上还要向周天子请示。
春秋中期，出现强国争霸的局面，周天子表里俱失，王室不再有实质和名义上的约束力了。先后形成的霸主，取代周天子为列国的盟主。这种结盟是在不干涉列国内政的情况下形成的，列国各有主权，但又必须服从盟主的征调。这样就导致列国国君的名号除了按原来周王分封的秩序称呼之外，还要视本国势力的强弱而定。例如晋就是以侯国争为霸主，进而改称公国的。
列国相互争霸，竞相扩大自己的势力范围，以掠夺土地为主要目的的战争更加频繁，大国吞灭小国，逐渐地摆脱血缘组织的残余，向领土国家转变。
这时君主的地位提高了，继独立于南方的楚国君主称王以后，列国君主相继称王，"王"字的含义在新的集权制度下又加入了新的内容："夫擅国之谓王，能利害之谓王，制杀生之谓王"①，有了专制一方的含义。
与列国国君名号的不断加尊成正比，其实际权力也不断提高。早期的列国国君在施政过程中受到由宗亲贵族所组成的卿大夫的制约。诸如鲁的三桓，郑的七穆，齐的国氏、高氏，宋的戴、桓、庄族等，均称为公族；齐的陈氏，鲍氏，晋的范氏、中行氏、智氏、魏氏、赵氏等异姓诸卿，亦称为卿族。他们左右国政，掌握实际的军政权力，往往借口一些小矛盾就能将国君外逐，在他们内部，又彼此各把持着一部分权力，相互倾轧和兼并，如晋国"知伯与赵、韩、魏尽分其范，中行故地"②，齐国陈、鲍伐栾、高氏，而将栾、高之室中分等等。在兼并过程中自然会出现不同的兴衰浮沉。一些卿大① 《资治通鉴》卷5《周赧王四十九年（前266）》。
② 《史记》卷43《赵世家》。
夫逐渐强大，演成割据之局，如赵、魏、韩三家分晋；另一些卿大夫则衰败没落了，如"栾、郤、胥、原、狐、续、庆、伯，降在皂隶"①。强大的卿大夫制约着君权，春秋300 年间，就有36 位君主被卿大夫所杀，所以，这时的君主"为政不难"，"不得罪于巨室"②就能安于其位。然而，君主专权是发展趋势，这种政出多门、非常不稳定的政治格局终究只能是一时的现象，因为它只能不断地制造政变和混乱。以官僚制度代替世卿制度，遂成为不可抗拒的潮流。
官僚制度的出现使君主的地位得到提高，权力扩大，形成"君设其本，臣操其末；君治其要，臣行其详；君操其柄，臣常其事"③的集中权力于上、在君主制约下分权于臣下的局面，形成了一套完整的君主专制主义理论。
（二）"君临之术"理论的形成和发展
春秋战国时期，列国纷争，社会局势动乱，人们都希望能有一个统一的安定局面。这在当时社会发展的条件下，只能寄希望于"圣人"的出现，因为"天覆万物，制寒暑，行日月，次星辰，天之常也；治之以理，终而复始，主牧万民，治天下，莅百官，主之常也"④。这个所谓圣人就是能牢固掌握统治权的君主。而当时列国各有君主，众多君主并存是不能出现安定局面的。
于是，慎到提出"多贤不可以多君，无贤不可以无君"⑤的理论；接着管仲也提出"使天下两天子，天下不可理也"⑥的理论，打出"尊王攘夷"的旗号，帮助齐桓公争得霸主的地位；孔子提出"正名"，希望能按周礼恢复上下有序、贵贱有等的状态，希望礼乐征伐能自天子出；老子提出"道大、天大、地大、王亦大"①的"四大"并列理论，以尊崇唯一的君主；墨子提出"选择天下贤良圣知辩慧之人，立以为天子，使从事乎一同天下之义"②；孟子也认为："天无二日，民无二主"③，荀况认为："君者，国之隆也"，"隆一而治，二而乱。自古及今，未有二隆争重而长久者"④；《吕氏春秋·执一》则云："王者执一，而为万物正"，"一则治，两则乱"。几乎所有的先秦诸子理论都认为应该有独一无二的君主来统一天下，都从不同的角度呼唤集中使用权力，都要求"定于一"。这是先秦诸子对于春秋战国时期历史发展进程的总结。他们着眼的角度和论述的根据虽然各有不同，但其结论则高度的一致，即认为必须以统一代替混乱，以集权代替群雄并立，舍此难以谋求安定和繁荣。先秦诸家的理论观点为秦的集权统一扫平了思想认识上的障碍。
在大体上解决了是否应该集权统一之后，如何发挥君主的作用，也就是以权势法术为中心内容的"君临之术"，便成为理论家的议论重点。
① 《左传·昭公三年》。
② 《孟子·离娄章句上》。
③ 《申子·大体篇》。
④ 《管子·形势解》。
⑤ 《慎子·佚文》。
⑥ 《管子·霸言》。
① 《老子》25 章。
② 《墨子·尚同中》。
③ 《孟子·梁惠王上》。
④ 《荀子·致土》。
"权者，君之所独制也"⑤。"权出一者强，权出二者弱"⑥。这是从理论上申明，最高的统治权力必须由君主所独占和完全控制运用，但凡有一分可能，绝不容许被分割。只有权柄在握，才能实现其统治，所以"善为国者，内固其威，外重其仅"⑦。
"势者，王之神"①。这里所说的势，是指决定君主能否充分支配权力的主客观条件。权和势是不可分的，所以被视为相同于灵魂的"神"。"权势者，人主所独守也"②。因为"有材而无势，虽贤不能制不肖"③。可见，君主的地位必须与一定的权势相结合，才能名符其实地履行统治。
"法者，偏著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也"④。这说明，法是公布于全国的普遍准则，它确定了人际社会关系，规范了人们的言论行为，同时也使统治者的意志神圣化和绝对化。所以"道之于法也者，国家之本作也"⑤，是阶级统治的基本内容。
"术者，藏之于胸中，以偶众端而潜御群臣者也"⑥。术与法的区别在于，术不是明文规定公布于众的，术是可因人因事因时而变的，是为解决某些具体矛盾而采用的策略手段。当术与法和抵触时，君主们便往往舍法而用术，有时，术也可能与君主公开倡导的道德准则相抵触，这时君主们也往往摒法而用术。因此之故，术往往被视为与一些诡狡手段有关，但作为许多君主擅长操纵的统治之术，又被视为是治国用人必不可少的法宝。所谓"术则亲爱近习莫之得闻也"⑦，这种隐秘幽深而又变化莫测的权木，在先秦诸子的著作中多有论述。
术与权、势、法相结合。构成各种权术、势术、法术、无论是在理论上还是在实践过程中都发挥过重要的作用，它涉及社会生活的一切领域。"明王了所操者六：生之、杀之、富之、贫之、贵之、贱之，此六柄者主所操也。
主之所处者四：一曰文、二曰武、三曰威、四曰德，此四位者主所处也"①。
除"六柄四位"以外，还有"主之所用也七术，所察也六微"②。七术即：众端参观，必罚明威，信赏尽能，一听责下，疑诏诡使，挟知而问，倒言反事③。
六微即：权借在下，利异外借，托于似类，利害有反，参疑内争，敌国废置④。
此外还有"兼人之术"⑤、"进良之术"⑥、"择将之术"⑦、"天下之行术"⑤ 《商君书·修权》。
⑥ 《荀子·议兵》。
⑦ 《战国策·秦策三》。
① 《战国策·秦策三》。
② 《管子·七臣七主》。
③ 《韩非子·功名》。
④ 《韩非子·难三》。
⑤ 《荀子·致士》。
⑥⑦ 《韩非子·难三》。
① 《管子·任法》。
②③ 《韩非子·内储说上》。
④ 《韩非子·内储说下》。
⑤ 《荀子·议兵》。
⑧等等，所有这些"术"，大都体现在"刑"和"法"两手的交替运用当中。
"杀戮谓之刑，庆赏谓之德"⑨，君主"所导制其臣者二柄而已矣"⑩。
"君执柄以处势，故令行禁止，柄者，杀生之制也，势者，胜众之资也"(11)。
"君临之术"的整体构思为以后高度君主集权奠定了思想基础。
2000 多年来，高度中央集权的，以君主专制、人治为主轴的政治体制，大体上就是以上述六柄、四位、七术、两手等作为驾驭国家机器、驱役全国臣民的依据和手段的，只是在不同的历史阶段中，有不同的侧重点和手法变换而已。
（三）君主继承制度的发展
西周确立了"立嫡以长不以贤，立子以贵不以长"(12)的王位继承制度，但在各诸侯国还不可能很快推广和划一。春秋初期还存在着"大子死，有母弟则立之，无则立长，年钧择贤，义钧则卜，古之道也"①的做法，嫡庶制度还不严格。例如，在楚国，依然实行少子继承制；秦国、吴国还沿用着兄终弟及制。到春秋中期，嫡长继承制才被各国普遍接受。
各国虽然基本上采用了嫡长继承制，但初期还不是很巩固的。当时，列国纷争激烈，国与国间存在着各种错综复杂的关系，继承制度亦往往受到政治形势和国与国之间利害冲突的影响。各国之间经常以婚姻的形式缔结盟好，因此，立某国嫁来的女子所生之子为太子，往往成为争取该国支持和援助的政治手段。如齐桓公多子，"宋华生公子雍，桓公与管仲属孝公（公子雍）于宋襄公，以为太子"②，这正是因为宋国在此时国势渐强，大有与齐国争霸的势头。又如，楚平王废太子建，立秦女所生子珍为太子，也是因为秦国此时已经发展起来，大有进入中原争霸之势③。"太子无外援将不立"④。
有母家势力作为后盾，太子可以投奔母家所在之国以避国内争位之乱或敌国入侵之危；也可以借母家的势力争回继承地位，收复国土。"国有外援不可赎也，王有嫡嗣不可乱也"⑤，这已成为当时的一种观念。
围绕着君主继承权，当时各国的君主、太子、诸子、后妃、外戚、权臣、宦官等人物进行过各种谋议，权衡利害，策划过各种权术和阴谋，制造过各种形式的宫廷兵变和政变，篡位弑君，"春秋之中，弑君三十六，亡国五十二，诸侯奔走不得保其社稷者，不可胜数"⑥。这正说明，继承问题的关系是何等重大，在当时的政治生活中占有何等重要的地位。在这样的历史背景中，我们可以看到，一方面，从长远来说，嫡长继承制作为一种比较固定的有一定继位条件和顺序的制度，对于稳定最高统治层的内部关系是有利的；但另⑥ 《荀子·致士》。
⑦ 《商君书·君臣》，《荀子·议兵》。
⑧ 《荀子·仲尼》。
⑨⑩ 《韩非子·二柄》。
① 《左传·襄公三十一年》。
② 《史记》卷32《齐世家》。
③ 参见《左传·昭公十五年》。
④ 《史记》卷42《郑世家》。
⑤ 《左传·昭公十五年》。
⑥ 《史记》卷130《太史公自序》。
一方面，这一套制度，又难以避免当时国与国间、国内各派政治力量和王室内部权力角逐的冲击。由此注定了这一重要制度从建立到确立，必然要经历一个漫长的迭经反复的艰难过程。
（四）后宫和宦官制度
由于长嫡长继承制的建立，促使后宫的嫡庶妃嫔制度也日趋严格。春秋时期，列国国君虽不能如天子之制而设立后妃，但像齐襄公那样"唯女是崇，九妃六嫔，陈妾数百"①的国君也比比皆是。春秋后期，各国国君相继称王，均按王的规制设立后宫，后和妃嫔的差别明显起来，嫡庶关系完全确立。
后宫制度作为君主专制的附属制度，对当时的政治产生了较为深刻的影响，有时竟造成祸患，形成政治动乱。例如，春秋初期，郑庄公的母亲武姜与小儿子叔段里应外合，想让叔段取庄公之位以代之，事情不果，叔段逃亡，武姜被囚；后庄公掘地见母，产生了有名的"黄泉见母"的典故②，。自此以后，其他各国也或多或少地发生过与后宫有关的动乱，较著名的有齐桓公宠幸卫共姬引起的内乱③，晋献公宠幸骊姬而引起的内乱④，宋襄夫人易主引起的内乱⑤，秦昭宣王后专政擅权引起的内乱⑥。这些后妃与外家诸侯、权臣、宦官相勾结，形成了一种特殊的政治势力。这在当时引起了一些国君和大臣们的警觉。例如，范睢曾以"闻秦之有太后、穰侯、泾阳、华阳，不闻其有王"①的警语劝说秦王收回应有的权力。
宦官是设在宫苑之内的，为王、侯及后妃、夫人们生活服务的官员的总称，由阉割的男人、未成年的贵族子弟及家内奴隶充当，分别称为宫正、宫伯、内宰、阍人、寺人、内小臣、内竖、阉官等，这在西周时就已经形成一定的制度②。随着专制制度的不断完善，宦官作为君主的亲近之人，逐渐参与朝廷的政务，《诗·小雅·巷伯》就反映了西周末年宦官的一些情况③。
春秋战国时期，宦官利用接近列国国君、诸卿、后妃、夫人的特殊身份，奔走趋使于诸侯王、重臣、后妃、夫人之间，或侍枕席，或阿媚取宠，或参与政事，假借君主的名义，外结权臣，内结后妃，弄权作恶，甚至废立君主，诛杀太子，屠戮大臣，在诸侯国中造成很大的祸害。其中较为有名的事例如：齐桓公晚年，有个雍巫，又名易牙，善于烹调，得寺人貂引见给桓公做菜，易牙将自己的儿子烹煮给桓公吃，因此得宠，寺人貂即竖刁，以厚献和自宫得以接近桓公得宠。这两个人在齐桓公六位妃嫔中，选定长卫姬，撺掇桓公① 《国语·齐语》。
② 参见《左传·隐公元年》。
③ 参见《史记》卷32《齐太公世家》。
④ 参见《史记》卷39《晋世家》。
⑤ 参见《史记》卷38《宋微子世家》。
⑥ 《史记》卷6《秦始皇本纪》。
① 《战国策·秦策三》。
② 阉割者称为阉人、寺人，商代就有阉割之刑（见《甲骨文合集》5996-5999 片），"宫者使守内"的制度在商代已有其源。未成年的贵族子弟称为竖，家内奴隶称臣宰，宦官作为阉官的代称，是东汉时期宦官悉用阉人以后形成的。
③ 《巷伯》诗中有"缉缉翩翩，谋欲谮人"，"捷捷幡幡，谋欲谮言"等句，有人译为："卿卿喳喳嚼舌根，整天算计陷害人"、"花言巧语信 口编、挖空心思造谣言"，读来颇为生动。参见程俊英：《诗经译注》，上海古籍出版社1985 年版，第401 页。
立卫姬之子无诡（一为亏）为太子，桓公病，这二人和卫姬相与作乱，塞宫门，筑高墙，断交通，假桓公旨意，发号施令，杀戮群臣，桓公饥渴而死，却无人理睬。此后，桓公另外五个妃嫔之子，又"各树党争立"①，齐国从此衰弱。再如，晋献公时，骊姬乱政，"尽杀群公子"，宦官奉命率兵追杀重耳（即晋文公），"重耳逾垣，宦者逐斩其衣祛"②，更有甚者，秦庄襄王妃专擅后宫。淫乱不止，与相国吕不韦通奸，吕不韦又以嫪毒"诈腐"，"拔其须眉为宦者，遂以侍太后"，后被封为长信侯，参与国事，使"事无小大皆决于毒"，后嫪毒"矫王御玺及太后玺以发县卒及卫卒、官骑、戎翟君舍人"③，密策政变，被秦王政发觉，发兵反击，双方大战于咸阳，才将此动乱平息。这是先秦宦官势力发展的顶峰，说明宦官在当时已经成为依附于专制君主但又力图左右局势的特殊势力。
三、列国行政体制的变化
春秋战国时期，列国为适应对外战争和稳定国内局势的需要，先后在不同程度上对本国现行的行政体制进行了调整和变革。由于列国国情不同，调整和变革的深度、广度以及时间的早晚也不一样，但总的发展趋势是相同的，都是向官僚行政体制发展。
（一）以宗法血缘关系为基础的世卿制的逐步瓦解
春秋时期，王室、诸侯、卿、大夫之间的激烈斗争，使君臣之间以宗法关系构成的约束关系发生动摇。诸如"为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之"④，"君之所审者三，一曰德不当其位，二曰功不当其禄，三曰能不当其官，此三本者，治乱之原也"①等等新的君道和君臣关系的理论观点逐步出现，并受到重视。这些观点认为，为君主的不但要凭血统，也应具有一定的治国用人才能；为辅佐大臣的世卿，也应受到德、功、能等的检验。在这新旧交替之时，公室、卿大夫、士相继主持政务，则充分说明以宗法血缘为基础的世卿制必然趋向瓦解。西周的宗法制是以天子为天下大宗，所以称为"宗周"，王位由嫡长子世袭，王的众子则封为诸侯，为王国的小宗。诸侯在其国为大宗，世子世袭，诸侯的众子则封为卿大夫，为侯国的小宗。卿大夫在自己的封邑为大宗，嫡长子世袭，卿大夫的众子则被封为士，为卿大夫的小宗。异姓诸侯也同样实行此制。与王侯同姓的为公族，异姓的为卿族；他们世代相传为大宗，又称为"世族"。这些世族凭借其优越的地位，在王侯国内世代为官，即所谓的"世卿"制度。王室衰微，诸侯兴起，与此同时，诸侯国的卿大夫势力也相对膨胀，他们在列国君主身边赞襄政务，在战争中借功邀赏，土地和实力不断扩大，往往取得决策者的地位，置君主于不顾，甚至驱君、杀君，废立君主。据《左传》载，成公十八年，晋国栾书、中行偃弑晋厉公；襄公二十五年，卫国孙林父、宁殖逐卫献公；襄公二十五年，齐国崔杼弑齐庄公；昭公二十五年，鲁国季孙如意逐鲁昭公；哀公十四年，陈① 《史记》卷32《齐太公世家》。
② 《史记》卷39《晋世家》。
③ 《史记》卷6《秦始皇本纪》。
④ 《论语·为政》。
① 《管子·立政》。
国桓弑陈简公，出现了"社稷无常奉，君臣无常位"②的局面。以后的三家分晋，田氏代齐，都是卿大夫专权而造成的。同时，诸侯也不愿重蹈王室衰微的覆辙，更不愿受制于卿大夫，于是也想尽办法加强对他们的控制。这些办法包括：诸侯根据卿大夫的官位给以封邑，如果免去官位，同时要收回部分或全部封邑①；卿大夫致仕或因病必须离去官职，并且将邑归还于公②；卿大夫的私属和甲兵要归国君指挥。在兼并卿大夫封邑的同时，各国先后建立郡县制，出现了"克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万，庶人工商遂，人臣隶圉免"的以军功而不完全按血缘授官的规定。因此，各国相继出现了没有世袭的、带有雇佣关系和臣仆性质的官僚制度。这些官僚主要来自"士"的阶层。
"士"的构成非常复杂，他们低于大夫，而高于庶人，属于低级没落的贵族。按制度他们享有受教育的权力，学习礼、乐、射、御、书、数六艺，凭着学习到的技能，服务于君主和卿大夫身边，充当低级官吏，或以武艺韬略在军队中充当骨干；或行侠远游，求人赏识，以至为知已者死；或以文才谈辩论理，教授生徒，著书立说；或以技艺从事工商方术之事。因此，士是分布广泛而富有能量的一个阶层。在宗法血缘关系普遍遭到破坏，各国君王、列卿又急需有才能的人来为自己服务的时候，这些"士"便成为被争取的对象。君主以官、爵、禄招徕士人，卿大夫以养士来扩大势力和提高声誉，多者有食客3000 人。这其中自然不乏鸡鸣狗盗之徒，但在激烈的竞争中，也确有一些有才能的士脱颖而出。在战国时期，为各国将相，政绩卓著而又立功名于当世的，诸如吴起、乐羊、商鞅、庞涓、孙膑、苏秦、张仪、乐毅、白起、范睢、蔡泽、廉颇、蔺相如、李牧、王翦、李斯等人，均先后成为君主的重要辅臣，或为名臣，或为名将，或为名震一时的策士，成为当时军事政治舞台的重要角色。与此相适应，士的地位当然也有了大幅度的提高。当时普遍流行的"士大夫"、"国士"等称呼，反映出士已拥有较高的社会地位。
（二）以文武分职为标志的官僚制度的形成和发展
春秋前期，列国出现了许多不同的官名，如鲁、郑、宋、晋等国有司徒、司马、司空，有的还设有太师、右师、左师、太傅、司寇等；楚国有令尹、司马、莫敖、司徒、司败等。主要的执政和政务官，统称为卿，并有正卿、上卿、介（亚）卿的区别。他们平时为国家的政务官，战时为军队的高级长官。在当时，这些官仍由世袭的卿大夫充当，还是世卿制。
春秋后期，列国相继出现文武分职，在公元前547 年，齐景公即位之初，崔杼策立有功为相，庆封为左相①，这是最早的以"相"名官，虽然这时的相还是世袭卿大夫之职，还不能由国君自由任免，但文武分职已经开始发展起来。回溯公元前633 年，晋文公"作三军，谋元帅"②，以郤縠将中军，狐偃将上军，栾枝将下军，出现将军之名，这些将军同时又是列卿，文武尚未分② 《左传·昭公三十二年》。
① 《论语·宪问》载，齐管仲当政，夺伯氏骈邑300。《左传·昭公十三年》载，楚灵王"夺成然邑而使为郊尹"。这些都与官职变化有关。《左传·襄公十六年》所说："臣之禄，君实有之，义则进，否则奉身而退"，表明官职与封邑（禄）已经联系在一起。
② 《左传·襄公二十二年》："郑公子黑肱有疾，归邑于公"，大夫七十而致仕，也应收回作为禄的邑。
① 参见《左传·襄公二十五年》。
② 《左传·僖公二十七年》。
途；但到公元前403 年。三家分晋以后，在设将军的同时，开始出现了"相"，说明文武职已经分离，"故贵为列侯者，不令在相位；自将军以上，不为近大夫"③。如此重要的职务而不让卿大夫担任，说明当时正在向官僚制度过渡。
战国时期，各国国君为进一步加强中央集权，逐步削弱世卿的势力，大都采用见功与赏、因能授官的办法委任职官，添设爵位，招徕四方贤能，逐渐形成了一套比较完整的官僚制度。齐、赵、魏、韩等国首先设立了作为"百官之长"④的"相"，同时又相继设立了将军之类为武官之首，文武逐渐殊途。
由于各国情况不同，官制变化情况也不一致，楚国变化较少，秦、燕变化较晚。由文武合一演变为文武分途，反映出国家军事和行政的必要的分工，但其发展也必然有一个过程。自商鞅变法以后，秦国发展较快。公元前328 年，秦惠王以纵横家张仪为"相"，负责外交事务，但这一"相"职还不是百官之长，公元前309 年，秦武王以樗里疾、甘茂为左右丞相，但仍然将兵作战。
以后又相继设立了国尉和将军，文武才逐渐分职。自秦昭王灭东周（公元前256 年）以后，加快了官制建设，以三公九卿制为主体的官僚体系算是初步形成了。
文武分职使官僚制度得以迅速发展，据明代董说《七国考》和缪文远的《订补》①所统计，战国时，秦存官名52 种和爵20 等，齐有官名33 种，楚有官名98 种，赵有官名58 种，魏有官名32 种，韩有官名19 种，燕有官名19 种。当时，各国仍都有封君。值得提出的是，这些封君虽然按规定还是"世世称孤寡"②，"皆世世为侯"③，但实际上真正传世的并不多，而且大部分封君在封地内没有统治权，又不是封土的所有者，只有衣食租税权，实际上是官僚俸禄以外的经济补充，与原来的世卿世禄制已经相差甚远了。
"官分文武，王之二术也"④，是君主控制臣下的重要手段。因为文武分职，大臣权力分散，可以起到相互制约和监督的作用，有效地防范和制止大臣揽权造成的对君上大权的威胁，同时，也适应了当时政治和军事分工的需要，使文才武略各尽其能。这样，既能保证君主有效地控制整个统治机器，又可使文臣武将发挥自己的特长，提高本国的威力和统治效能。
（三）宗教官地位的下降
自夏商周三代以来，"国之大事，在祀与戎"①，宗教祭祀官在政治生活中的地位一直很高。到了春秋，情况发生了较大的变化。生产的发展，王室的衰微，引起宗教地位的变动，神权统治同周天子的统治一样发生了动摇，宗教事务官的作用也逐渐削弱。"春秋前期，王宫之长太宰尚颇重要（僖九年宰周公、隐十一年鲁太宰、桓二年宋太宰等），至春秋中叶，太宰仅为尊称，其实际地位已降低"②。战国时，人们又对天神有了新的认识，"不见其事而见其功，夫是之谓神。皆知其所以成，莫知其无形。夫是之谓天。唯圣③ 《战国策·赵策一》。
④ 《荀子·王霸》，《吕氏春秋·举难》。
① [明]董说著、缪文远订补：《七国考订补》，上海古籍出版社1987 年版。
② 《战国策·齐策六》。
③ 《史记》卷43《赵世家》。
④ 《尉缭子·原官》。
① 《左传·成公十三年》。
② 童书业：《春秋左传研究》，上海人民出版社1980 年版，第339 页。
人为不求知天"③。作为"圣人"，"不务说其所以然，而致善用其材"④。
显然已经意识到，所谓天神的作用无非是人间世俗塑造而成的，真正要处理好国家的大政方针，主要还是要靠人而非依赖神。因此，宗教事务官的地位更加下降，仅在国家各种典礼中充当司仪媒介，而不再直接参与国家军政大事的商议和决策了。
（四）地方郡县制的建立
春秋战国时期，地方由采邑制逐渐变为郡县制，从而使地方行政体制发生了较大的变化。
郡县设立最早和较普遍的是春秋初期的晋国和楚国，楚国最早设县，这些县与原来奴隶制国家国君直接统治的领邑和国君分赏给卿大夫的封邑不同。君主在县设有长官，县是一级行政组织，由君主直接控制。春秋后期，晋国首先设立了郡，"郡本来设在新得到的边地，因为边地荒僻，地广人稀，面积虽远较县大。但是地位要比县低"①。战国时期，随着社会经济的发展和各国之间战争与交往的频繁，边境地区也逐渐繁荣起来。由于郡的面积大，在郡以下逐渐分置了若干县，形成郡统县的郡县制度②。与此同时，也加强了郡县行政组织的建设和管理。
郡的长官称为"守"或"太守"，既是行政长官，又是军事长官，所以常常任命武将出守，官名也因此而来。关于春秋战国时的郡的行政组织，史略其详，目前还没有资料可供推断，人们多根据《史记》、《汉书》所载的秦制来进行猜测。
县的长官称"令"、"长"、"公"、"尹"、"大夫"、"啬夫"③等，并不统一。各国根据本国的具体情况，在县内还设有丞（主民政）、尉（主军事）、御史（主监察）、司寇（主刑罚）、司空（主土木工程）、司马（主军马）、官啬夫（主官吏任免）、仓啬夫（主粮食支储）、库啬夫（主钱帛杂物支储）、厩啬夫（主养殖）、皂啬夫（主仆役）、田啬夫（主收税）、苑啬夫（主苑囿）、发弩啬夫（主军械）等分管各方面事务的官吏，以及令史、佐、史等主管具体文案工作的"少吏"或"小吏"，一套比较完整的县级行政管理体制已经初步形成。
据《管子·立政》所云，齐国分为五乡，这五乡就是后来的"五都"。
以下有州、里、游、什、伍等组织。战国时，各国按照居住地的邑（村镇）、聚（村落）设立基层组织，或称乡、里，或称连、闾，分别设官吏进行管理。
秦商鞅变法，"令民为什伍，以相收司连坐"①，使地方基层的乡里什伍组织进一步得以确立。这样，从中央到郡县以至乡里什伍，形成一个庞大的统治网络，由君主牢牢提控着主纲，进而层层控制整个国家。专制主义中央集权制度也就在君主对官僚的严格约束和对地方的绝对统治的基础上初具规模③ 《荀子·天命》。
④ 《荀子·君道》。
① 杨宽：《战国史》，上海人民出版社1980 年版，第210 页。
② 战国时，只有齐国没有没郡，而设有"都"，其性质与郡人体相同。
③ 据《睡虎地秦墓竹简》（文物出版社1978 年版）释文考证，凡称"大啬夫"、"县啬夫"者，为一县之长。在当时，"啬夫"同"令"一样，可作为各部门长官的官称，只不过是用于地方而已。秦简中"命都官曰长，县曰啬夫"，可证中都官及其所属部门的长官称"长"，县及其所属部门的长官称"啬夫"。
① 《史记》卷68《商君列传》。
四、军事制度
春秋战国是列国纷争时期，兼并和反兼并的战争频繁。列国不论为了争霸或为了保存自己，都必须大力加强自己的军事力量。因此，军队数量不断增加，质量也不断提高，促使军事制度发生了较大的变化。
（一）兵役制度
春秋时期仍普遍实行国人当兵的制度，但是，随着社会生产的发展，使国野之间的经济界限逐渐打破，国人野人长期聚居在一地，经过250 多年的演变，历史上留下来的战胜和战败的荣誉和屈辱逐渐淡化，人为的界限逐渐消失，更由于战争需要扩大兵源，征调野人当兵就成为普遍的趋势。到了战国时，野人已经普遍服兵役。随着郡县制的出现。国野的界限已经完全消失，代之而来的是郡县征兵制。
郡县征兵制是以郡县为单位，凡是达到服兵役年龄的男子，一般是15岁至60 岁，都要服一定时期的兵役。在紧急的时候，"悉五尺（13 岁）至六十"①均得征发，有时成年女子也被征发以助军。
战国时，为适应战争的需要，各国组建了数目不同的精锐部队。为保证这支部队的素质，有些国还采取召募精壮入伍，再加以特殊的训练的方法，如"魏氏之武卒，以度取之，衣三属之甲，操十二石之弩，负服矢五十个，置戈其上，冠■带剑，赢三日之粮，日中而趋百里。中试则复其户，利其田宅"②。上述召募制是与普遍实行的征兵制同时并行的。
（二）军队编制和兵种
春秋战国时期，各国军队的编制也有了一定的发展。管仲组建齐国军队时，以"作内政而寄军令"为基本原则，以"卒伍整于里，军旅整于郊"。③为具体内容，把社会组织作为军队编制的依据，使行政组织和军事组织结合起来，即所谓"制国五家为轨，轨为之长；十轨为里，里有司；四里为连，连为之长；十连为乡，乡有良人焉。以为军令，五家为轨，故五人为伍，轨长帅之，十轨为里，故五十人为小戎，里有司帅之；四里为连，故二百人为卒，连长帅之；十连为乡，故二千人为旅，乡良人帅之；五乡一帅，故万人为一军，五乡之帅帅之"④。这样将地缘的行政的组织与军事编管高度结合起来，可以使官兵之间、兵兵之间互知根底短长，可以人尽其才，有效地发挥互助和互相监督的作用，赏罚易于公平，这在当时对于巩固军伍、加强战斗力、便于管理，曾经起过积极的作用。总体说来，基本上还是"寓兵于农"和"兵农合一"的编组形式。
以卒伍为基本军事编制单位，是春秋战国军队编制的共同点，同时，还有适合于作战的战斗编制，如"战车之制"。通常以一辆战车配备甲士10人，步卒20 人，车上主力3 人，执矛者居右，执弓者居左，御者居中，驷马驾车，余者为预备和护从。
① 《战国策·楚策二》。
② 《荀子·议兵》。
③④ 《国语·齐语》。
春秋战国时出现了许多新的兵种，如楚、吴、越等国有水军，在一支船上配备弓、戈、戟、剑、盾等不同武器装备的战士和专门的划船手。后来还发展起可以独立作战的骑兵以及专门攻坚的云梯兵和弹石兵，增加了兵种，扩大了作战范因。这些兵种的"装备、编成、编制、战斗和战略，首先依赖于当时的生产水平和交通状况"①，并且随着战争经验的丰富，继续得到发展完善。如秦国商鞅变法，以什伍为基本单位，实行连坐，"五[十]人一屯长，百人一将，其战，百将、屯长不得，斩首；得三十三首以上，盈论，百将、屯长赐爵一级"②。也就是说，以编伍配合军功，并且实行连坐赏罚，以发挥每个编组的最大战斗力。
（三）军事行政和管理
春秋战国时期，各国都在不同程度上加强了对军队的行政建置和管理，在每一级编制内都设有军官主管军事行政事务，以实行层层控制。当发生战事时，君主命将出征，主管将领在一定程度上有指挥和管理所部的权力。但是这种权力是很有限的，君主们总怕军权旁落，总是尽可能把持着军队的调动部署权。在战国时，军队的调动以君主行文命令为准，并必须根据调兵的凭信--兵符行事。兵符，亦称甲兵之符或虎符，其状为伏虎形，一分为二，以样相合，上有铭文，右半存君主处，右半颁发给将领。凡调动军队50 人以上，必须有玉符会合将领左半符③，并以文书指令为准。所以，魏国信陵君救赵时，首先窃得深藏在魏王宫中的半个虎符，然后又假造文书才取得将军晋鄙所率的8 万军队的指挥权，解了赵国之围①。
为了加强对军队的管理，各国还相继建立了一整套军事刑罚制度。这套制度包括死刑、肉刑、财产刑、自由刑和流刑等刑罚等级。根据犯罪的性质和情节轻重，在死刑中又区分为杀、戮、斩、枭首、车裂、灭族等不同种类；肉刑则有鞭、抶、墨、贯耳等差别；财产刑也有赎、罚、没等差别；自由刑有沦为徒隶、鬻其妻儿等差别；流刑有近、远、边、戍等差别。此外，还有一套名目繁多、规定严格的军事犯罪名目，形成特有的军法体系，在军事刑罚的执行上，上一级将领对下级军官和士卒有权实行肉刑以下的处罚，然后报主要将领备案；死刑要上报君主核准。在战场上，统兵将领握有对一般军人的生杀大权，可以执行斩首以下的死刑，对于地位较高的军官，要押解回京，候君主裁决，对于战败、逃跑、叛变、降敌等严重犯罪者则可以就地处置，事后再报告君主。这套军事刑罚管理体系，在当时被认为是维持军队纪律、提高军队素质、保证战争顺利进行所不可缺少的。
（四）军事理论的发展
春秋战国时期战争频繁，战争规模日益扩大，战争方式越来越多样化，因此产生了许多专门指挥作战的将帅以及专门研究军事的理论家，他们著书立说，不仅对当时的战争有指导意义，而且也丰富了我国的军事学术史，并且直接影响以后的军事制度的形成和发展。据《汉书》卷30《艺文志》所载："汉兴，张良、韩信序次兵法，凡百八十二家，删取要用，定著三十五家"。
这35 家都是春秋战国时期的著作。《艺文志》收兵书53 家，790 篇，图43① 《马克思恩格斯选集》第3 卷，第206 页。
② 《商君书·境内》。
③ 参见王国维：《观堂集林》卷8《秦新郪虎符跋》。
① 参见《史记》卷77《信陵君列传》。
卷，还包括部分秦汉的著作。这53 家又分为"权谋"、"阴阳"、"形势"、"技巧"四大类。"权谋者，以正守国，以奇用兵，先计而后战，兼形势，包阴阳，用技巧者"。"形势者，雷动风举，后发而先至，离合背乡，变化无常，以轻疾制敌者也"。
"阴阳者，顺时而发，推刑德，随斗击，因五胜，假鬼神而为助者也"。
"技功者，习手足，便器械，积机关，以立攻守之胜者也"。诸家的理论大多是对当时实战战例的总结和军事策略研究的结晶，而且相互兼容并蓄，大大的丰富了我国古代的军事理论。其中影响较深的、至今尚流传不衰的《孙子兵法》、《孙膑兵法》、《尉缭子》等兵书，今天仍有着很高的参考价值，受到中外军事学术界的高度重视。
五、法律制度
春秋战国时期，为了适应经济、政治、军事发展的需要，各国的法律制度也相应地发生了变化，先后出现并且完善了成文法，完善了刑罚等级和程序。在保证君主巢权的前提下，建立起司法行政体系。
（一）法规
公元前536 年，在郑国执政的子产首先创制新的法规，将法律条文铸在鼎上予以公布，"以为国之常法"①。这种"铸刑鼎"的方法，曾受到贵族们的攻击，但它毕竟是有生命力的，所以郑国的大夫邓析在"铸刑鼎"以后，又补充修订了《竹刑》；公元前513 年，晋国也仿照郑国"以铸刑鼎，著范宣子所为《刑书》焉"②。《刑鼎》、《竹书》、《刑书》的具体内容已不可知，但从各家的议论记载中，可以看出这些法规是体现着以后法家所主张的无上下贵贱皆从法的精神的。在此基础上，战国时期的各国先后实行变法。
并将法律公布于众，其中最有代表性的是魏国李悝编定的《法经》和秦商鞅变法后颁行的《秦律》。
《法经》分为六篇，即：盗法、贼法、囚法、捕法、杂法、具法。其编制的指导思想和篇目的设置基础是，"以为王者之政，莫急于盗贼，故其律始于盗贼。盗贼须劾捕，故著网（应为囚）捕二篇。其轻狡、越城、博戏、借假不廉、淫侈、逾制以为杂律一篇，又以具律具其加减"。这些都是"罪名之制也"①。《法经》基本上是一部以刑法为主体的、旨在维护统治阶级利益和等级制度的法典，它集春秋战国法律之大成，影响极为深远。商鞅变法后的《秦律》就是在此基础上发展起来的。
《秦律》分为盗、贼、囚、捕、杂、具律六篇，与《法经》直接相承，但有了一定的发展。1975 年12 月在湖北云梦县睡虎地出土的秦简，向我们提供了有关秦国法规的资料，具有法律效力的除律以外，还有令、法律答问、例、式等作为补充。律有田、厩、仓、金币、工、徭等达30 余种。令。是王批准发布的命令，具有相同于法律的效力。法律答问，是官方以问答的形式对刑律的解释，这种解释也可以作为量刑的依据，同样具有法律效力。例，是官府办案判决的成例，可以作为断案的依据。式，是法律文书程式和断案① 《左传·昭公六年》杜预注。
② 《左传·昭公二十九年》。
① 《晋书》卷30《刑法志》。
的要求。这种律、令、答问、例、式等构成的法规，条文繁细，规定具体，既从多方面反映出当时社会生活和司法制度的复杂情况，又反映出中国古代立法的早期过程和发展迹轨，其中有不少条文为后世所因循。
（二）刑罚种类和司法行政
春秋战国时期的刑罚是很残酷的，见于典籍的刑罚虽然可以按死刑、肉刑、财产刑、自由刑、流刑来进行分类，但其刑罚手段是多样化的，每种刑罚还区分出轻重不同的等级，诸如死刑，就有赐死、杀、斩、腰斩、绞、戮、囊扑、枭首、弃市、剖腹、蒺藜、凿颠、抽肋、车裂、镬烹、弃灰、阬、肢解、磔、醢脯、夷族、灭宗等数十种处决方式。肉刑则有鞭、笞、抶、黥、劓、髡、斩左右趾、刖、挖目、截耳、宫等不同刑罚手段。财产刑也有偿、赎、罚、没等区别。自由刑除剥夺自由外，还要做徒役，分为耐（隶臣妾）、城旦（施过黥、劓刑的工徒）、舂（施过刑的女徒舂米）、鬼薪（施过刑的男徒）、白粲（白米，施过刑的女徒）、司寇（强制劳作）等。流刑分为迁（全家迁徙）、放两种，还有远、近、边、荒的区别。在处罚的时候，按照罪犯的罪行轻重，参考其身份等级，实行轻重不同的处罚，在法律面前实行公开的不平等原则，所以对刑徒、奴隶臣妾的处罚最重，对官吏和有爵位的人则从轻，官爵高的人和贵戚可享有减刑和赎罪的待遇。
在司法行政方面，楚国设有司败和廷理，秦国设廷尉，其他各国多设司寇，这些都是中央主管司法事务的主要官员和机构。郡县制确立以后，郡县的主要长官兼理司法事务，并且分别设有主管司法事务的属员或掾吏，如韩国的县司寇、秦国的治狱令史等，已经初步形成一套从中央到地方的司法行政体系。
各国从中央到郡县都没有许多监狱，在峻法之下，监狱经常是"小圄不下十数，中圄不下百数，大圄不下千数"，"良民十万，而联于囹圄"①。在"笞人之背，灼人之胁，束人之指，而讯囚之情"②的酷刑之下，"虽国士有不胜其酷而自诬矣"③。各级司法官员只有审案拟罪的权力，定罪则要视犯罪轻重和犯人的身份等级，逐级上报主要长官以至君主裁定，才能终判执行。
在这方面，也有一套较为系统的上计制度。
六、职官管理制度
春秋战国时期，各国相继从世卿世禄制过渡到官僚制，官僚制度是建立在"主卖官爵，臣卖智力"①的人身依附和雇佣关系的基础上的，君主运用礼法、刑德、赏罚、爵禄和诛杀来控制群臣，群臣在名分上虽然还是按等级划分，还是拥有不同特权的大小贵族，但他们已经不再是以贵族身份来行使权力，而是以君主臣仆的资格来进行治理，因此，必须对职官管理制度进行某些变革。
①②③ 《尉繚子·将理篇》。
① 《韩非子·外储说右下》。
（一）官吏选拔制度
世卿制逐渐衰微，官僚制兴起，使官吏选拔制度发生了很大的变化。当然，这两种制度的交替衔接是经过相当长的演变过程的。世卿选官制度在很长时期内很大程度上还是被保存下来，只是处在逐步彼削弱被取代的过程中。例如，在战国后期，鲁仲连劝燕将投降齐国时说："裂地定封，富比陶（穰侯）、卫（商君），世世称孤寡，与齐永存"②。可见，在当时世袭制度依然存在，虽然已经有许多人被剥夺了世袭特权，但这种特权毕竟还是当时官僚追求的目标，世袭者在某种程度上还享有优先被选拔的待遇，但已经不是出任公职的唯一资格了。在保留这些旧制的同时，已经出现了许多新的选拔官吏的方法，比较主要的有荐举、学校、游说自荐、招贤、军功、任子、吏胥等不同的选官途径。
荐举之法有其初步兴起以至被普遍采用的过程。齐桓公时鲍叔牙推荐管仲，秦穆公时公孙枝推荐百里奚，还是作为一种个别的特殊情况，虽然当时已经有人提出"君之所审者三，一日德不当其位，二曰功不当其禄，三曰能不当其官"①，作为国家治理的"三本"，以德、功、能作为推荐的标准，但这也仅仅是在理论上的初步探索，战国中期以后，鉴于被荐举任官的人多能称职，这种荐举才渐成为制度，规定朝中大臣和郡县主要长官应定期向君主推荐人才，量能以授官，并实行荐举连坐。
学校在西周时就已经成为一种选拔人才的途径，许多没有继承权的"士"，通过官学取得任官资格。春秋战国时期则在官学的基础上发展起许多私学，私学子弟凭才能也可以入仕，孔子弟子3000，许多人到各国为官，有的还受到重用。但毕竟私学不能直接入仕，弟子们还是主要凭自己的才能游说自荐。孔门大弟子子贡，曾游说各国，凭着自己的才能和学到的知识，在当时产生过很大的政治影响，"存鲁、乱齐、破吴，强晋而霸越。子贡一使，使势相破，十年之中，五国各有变"②，子贡亦得到童用。这种上书游说的自荐，成为非宗法性的士显名建业、实现抱负的可行捷径，以至在战国时游说纵横之士遍布天下，其中被擢为大臣、声名卓著的有荀况、商鞅、张仪、苏秦、李斯等人。这些士的能量很大，"入楚楚重，出齐齐轻，为赵赵完，畔魏魏伤"③，引起许多国君的重视，燕昭王"卑身厚币以招贤者"，筑黄金台，"士争凑燕"。使"燕国殷富"④。各国"设官职，陈爵禄，而土自至"⑤。士是以自己的才能和取得的业绩博取到重用的，并在此基础上奠定了官僚制度。
官僚制度的基本原则之一就是以功授官。因为"功"比较容易看到，以此为标准能为大多数人所接受。因此"授官、予爵、出禄不以功，是无当也"①。功在军事上最好表现，各国多以军功提拔人才为将领。至秦商秧变法后，更明确规定了军功入仕制度。
在官僚制度中还有世官的遗存，主要体现在荫及子孙方面。在云梦秦简中有"葆子"这一名词，奏简整理小组认为与汉代的"任子"一样，虽然目② 《战国策·齐策六》。
① 《管子·立政》。
② 《史记》卷67《仲尼弟子列传》。
③ 《说苑·尊贤》。
④ 《战国策·燕策一》。
⑤ 《韩非子·难二》。
① 《韩非子·外储说右下》。
前尚有争议，但从秦简中所见爵位世袭和《史记》所载"蒙恬因家世得为秦将"②，王翦之子责、孙离也因家世为官③的情况来看，这种荫子制度应是比较普遍的。
（二）等级和俸禄
世卿世禄等级制度在春秋时期仍然存在，"天子一位，公一位，侯一位，伯一位，子男同一位，凡五等也"④。根据等级裂土分封，按级别高低分别享有不同政治特权和物质待遇，并且世袭罔替。但随着社会生产的发展和政治形势的变化，当时也开始形成新的官僚等级制度。
官僚等级制度源于世卿世禄制，但又有所不同。充当官吏的虽然还是大大小小的贵族，但已经不是世袭，他们"不是以贵族的身份行使治理，而是以国王的仆役的资格行使治理"⑤。在这种君主臣仆的特殊雇佣关系下，"官僚或官吏，就不是对国家或人民负责，而只是对国王负责。国王的语言，变为他们的法律，国王的好恶，决定他们的命运"①，在官僚等级制度下，官吏除了不能世袭之外，还可能随时受到升迁罢免，上下沉浮，而且享受报酬的形式也不再以土地作为标准，而是改以实物作为支付的手段。当时经济发展的条件决定了这种实物主要是粮食，因此官吏的俸禄和等级基本是以粮食多少来划分的，列国计量单位主要有石、盆、钟、担、斗、斛等，以不同的重量来划分等级，如秦、燕等国有五十石、百石、三百石、五百石、六百石等级差。在以粮食作为俸禄支付的同时，对一些功高位重的人还要增加土地（食邑）的租税收入（即封君制度，除部分封君的食邑可以世袭以外，大部分在离职以后要收回）和一定数目的货币，如年俸黄金百镒、十镒、百金、千金等。有关这些粮食和货币支付的等级、数额、级差等均已逐渐形成一定的制度。
（三）考课和奖惩
天下政务纷繁，由大小官吏分级分职处理，君主则高踞于上而驾驭操纵之，为了对下实行有效控制，"申之以宪令，劝之以庆赏，振之以刑罚"②，于是逐渐建立和健全了考课和奖惩制度。"岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其致事，而诏王废置。三岁则大计群吏之治而诛赏之"③。当时实行的年终考评制度，也称为"上计"，即群臣在年终时，将自己职权范围内的有关事务，诸如垦田赋税、刑罚治安、武器装备、财政支出、户籍数日、属吏治状以及监狱在押人犯等情况，写在木卷上汇编成簿册，称为"计簿"。
从秋天开始，基层官吏开始向上级官吏送交簿册，接受考核。成绩优者，上级官长给予褒桨；成绩劣者，收回官印并施行杖责。然后，上级官长再将各基层的簿册整理汇编成册，并将所属官吏政绩优劣和赏罚意见也编人册内上报，以供君主审核并实行奖惩。一般地方郡一级长官和中央卿一级长官是簿册的最终汇集者，由他们直接呈送给君主进行考核。考核工作由作为"百官② 《史记》卷88《蒙恬列传》。
③ 《史记》卷73《白起王翦列传》。
④ 《孟子·万章下》。另外《礼记·王制》云："王者之制禄爵，公侯伯子男凡五等"。
⑤ 王亚南：《中国官僚政治研究》，时代文化出版社1948 年版第11 页。
① 王亚南：《中国官僚政治研究》，第8 页，② 《管子·修权》。
③ 《周礼·天宫·太宰》。
之长"的"相"来协助进行。在考核中区别优劣，优者奖赏金银、增加食邑以至升迁官职；劣者降免职务，甚至施行处分直到刑罚。随着考课制度的完善，有时也给有过失的官员以将功补过的机会，所谓"三岁，则大计群吏之治"①，即根据三次考课的平均成绩进行赏罚，以示审慎。
以后在上计过程中，又增加了主要长官应向君主推荐人才的内容，按照不同的级别规定可以推荐的人数，其目的是为了及时选拔和使用分散在各地各部门的有用之才。这是因为君主认为主官们对自己的属吏应有具体的了解，其推荐意见具有较大的可信性。为使推荐者认真负责和保证被荐举人才名符其实，后来还普遍推行推荐者与被推荐者有连坐关系的做法，"保任其人不称者与同罪"②。可见，当时的上计制度已经粗具规模，包括考课、奖惩、人事升黜任免、人才推荐等方面的内容，成为定期沟通上下政务的比较固定的办法。
（四）封君和赐爵制
春秋时期已经出现了一些不同于世卿世禄制的封君和赐爵制。例如，晋文公重耳，"赏从之者及功臣，大者封邑，小者尊爵"③；赵简子赵秧也曾以"克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万，庶人工商遂，人臣隶圉免"④奖励将士，激发各阶层人士奋发立功。战国时，仅食租税的封君制得以确立，据统计，战国时的封君有101 人，其中秦22 人，齐4 人，楚18 人，赵26人，魏19 人，韩7 人，燕5 人①。从上述封君得封的原因来看，主要是"臣之能谋励国定名者，割壤而封；臣之能以车兵进退成功立名者，割壤而封"②。
当时的封君虽然以功勋为主，但"贵戚父兄，皆可以受封侯"③。这说明以宗亲姻亲关系而跻入封君之列的亦不在少数，两者是并存的。
赐爵制在战国时已经普遍实行，集大成者是秦商秧变法后实行的"二十等爵制"④，也称为"军功爵制"，主要是用来奖励军功，并在此基础之上建立起新的等级制度，用以调节统治集团内部的关系和扩大统治基础。爵制还和官制紧密联系在一起，有爵可以为官，官爵基本一致，并享有本爵所规定享有的政治和经济权益。兹列秦赐爵制如下：1.公士言有爵命，异于士卒，为国君列士，有爵之步卒。
2.上造言有成命于上，乘兵车（一说为步卒）。
3.簪袅以组带饰马，御驷马者。
4.不更不豫更卒之事，主一车为车右。
5.大夫列位从大夫，主一车，属36 人，在车左。
① 《周礼·天官·司书》。
② 《资治通鉴》卷5《周赧王五十八年（前257）》胡三省注。
③ 《史记》卷39《晋世家》。
④ 《左传·哀公二年》。
① 参见[明]董说著、缪文远订补：《七国考订补》。另据杨宽《战国史》附录二统计为95 人，其中魏17人，赵25 人，齐5 人，楚14 人，余相同。
② 《管子·揆度》。
③ 《战国策·赵策二》。
④ 在《商君书·境内篇》中仅可以看出18 等，20 等是在商鞅变法以后逐渐形成的，所以，刘劭《爵制》云："商君为政，备其法品为十八级；合关内侯、列侯，凡二十等。其制因古义"。认为商鞅爵制有所因循，又有所发展。《爵制》见《资治通鉴》卷2《周显王十年（前359）》胡三省注引。
6.官大夫加官示尊，领车马。
7.公大夫加公示尊，领行伍兵。
8.公乘得乘公家之车。
9.五大夫有大夫之尊，可为官长、将率，有税邑300 家。
10.左庶长为众列之长。
11.右庶长12.左更主领更卒，部其役使。
13.中更14.右更15.少上造主上造之士。
16.大上造有赐邑300 家，赐税300 家。
17.驷车庶长乘驷马之车而为众长。
18.大庶长更尊，为大将军。将庶人、更卒。
19.关内侯有侯号，无国邑而后京师。
20.列侯一为彻侯，其爵位上通于天子，有国邑。①为了保证赐爵制的顺利实行，秦国还设有管理爵制的专门机构--主爵中尉。
① 以上爵名和注解参见《商君书·境内篇》，《汉旧仪》，刘劭《爵制》，《汉书》卷19 上《百宫公卿表》颜师古注。