先秦社会的历史十分漫长，虽然它的发展与世界历史的发展有共同之处，"但是中国文明还是在中国土地上土生土长的。中国文明有它的个性，它的特殊风格和特征"②。尤其是国家出现以后，这种个性就更加明显了，就先秦政治制度而言，它与世界各国同时期的政治制度有共同之处，同时又存在着较大的差异。

一、先秦国家政体的特点

以血缘为纽带的氏族是自然形成的人类社会的最初社会组织，经过漫长的历史发展过程，在部落联盟时期形成了作为国家雏形的社会组织，在此基础上形成的早期国家，明显地带有原始民主制的残余，受此影响，君主以父权家长的身份运用君主的强制力来维系本部族（国）的统治，以共主的身份和强大的军事力量为后盾，在征服和慑服的基础上使其他部族（国）对自己负担象征性的贡赋和臣服。建立在这种基础上的君主专制是不太牢固的，实际上常受到宗法关系、各部族势力的强弱以及宗教等多方面的制约。

国王为保持自己天下共主的地位，不断企图削弱以至摆脱这些制约，致力于建立一种以暴力统治为主的关系，力图将这些制约改造为为自己专制服务的工具，诸如：建立以宗法血缘关系为基础的分封制作为屏藩，扩大王国的联合体，不断的兼并弱小国家，利用宗教观念和礼法来为本身统治服务等等。然而，分封的诸侯各自有独立的政权机构和军队，经济自成体系，一旦羽翼丰满，便往往停止对王的朝觐纳贡，拒绝王的会盟，实际上成为独立的国家，对于不服从王朝的诸侯国，王国虽然可以使用兵力并会同其他诸侯国对其实行军事制裁，但这样做的前提是王朝必须仍然强大。同时，王还要在精神上维持自己的崇高威望，"以德不以力"，"义立而王"，用崇高的地位和精神号召力来维系王国与诸侯国的联合体，这就导致王无法实现绝对专制。如果专横暴虐，失去诸侯国的支持，就会造成诸侯国叛离对立的局面，如夏桀、商纣、周厉王、周幽王等人，不是国灭便是身辱。诸侯国的强大称霸，极大地威胁着王的共主地位，以致在春秋时期没有任何实质上可以约束各国的君主，各国实际上是各自为政，互争雄长；虽然相继出现过霸主，但各国都是独立的政治实体，霸主仅仅是以盟主的地位与邻近各国建立会盟关系。在这种情况下，各国不断完善自己的制度，并逐渐摆脱了各种来自共主的制约，向高度的君主专制过渡。在战国时期，这种过渡的速度加快了。各国相继形成了本国的君主专制集权制度。

这种转变的主要动力是不断的兼并战争（从夏朝"执玉帛者万国"到战国七雄，这种兼并从未停止）；转变的原动力则是社会生产的发展、经济制度的改变和社会秩序的重新组合。与此同时，宗法血缘关系的松弛，国家与血缘组织的逐步分离，也是君主专制集权政体得以确立的重要原因。

② 夏鼐：《中国文明的起源》，《文物》1985 年第3 期。

二、先秦行政制度的特点

行政制度是一个历史范畴，它是伴随着阶级和国家的产生而出现的。它源于氏族社会对公职人员的管理制度，起初这些公职人员完全是为全体成员办事，并无权利的观念。到部落联盟时期，氏族共同体的层次增多，公职执行人的活动日趋独立。氏族内部的阶级分化，使氏族贵族逐渐取得了优越的社会地位，公职为他们所独占和世袭，由原来的社会公仆变成社会主人。"这些职位被赋予了某种全权，这是国家权力的萌芽"①。此后建立了国家，施行国家权力的职官和行政手段就正式出现了。

早期国家的公共权力通常是由氏族机关转变过来的，所以明显地带有原始民主制的残余。从古文献的零星记载中看，夏代有诸如六卿、车正、牧正、庖正、兽臣、啬夫等官名，但尚不能了解它们之间的统属关系和分工，有些官名是由后人附会的。商周有文字遗存，从已取得的研究成果证明，这个时期的职官逐渐增战国的发展，职官的职责逐渐明确，文武有了分职，对职官的管理也进一步加强，奠定了中国古代行政制度的基础。不过也必须看到，与以后的历史比较，先秦国家的行政制度仍然具有明显的原始性。在行政体系内，存在着由宗法血缘关系构成的贵族集团和由臣仆发展起来并不断吸收士人阶层加入的臣仆官僚集团。这两个集团长期并存交错，有时也相互渗透，其势力不断升降起伏，但都共同向着官僚制度发展，这是先秦国家组织发展变化的共同规律，主要表现在：第一，各部门之间还缺乏明确的分工，职、权、责也不很分明。例如商代的"多尹"、"御事"等政务官，其具体分工还不清晰，看不出谁是主要长官。周代的太史察和卿事察看上去分工明确，但实际上彼此互兼，卿事寮可以带兵打仗，太史寮也可以带兵打仗，在重大的礼仪和事务上，其职责还很难加以区别。尤其是司法部门，虽然文献上讲夏有大理或士，商周有司寇，但执行审判和刑罚的事务并不是全归这些部门掌管。因职事不明而产生"官事可摄"的现象，参与国家政务的不见得就有职名，而是由贵族随时承王命主持某项事务，这是早期国家发展过程中必然出现的正常情况。随着历史的发展，这种情况得到改变，逐步形成"官事无摄"①，"官府各象其事"②的观点，并且实行文武分职，对各部门的职、权、责也作出了相应的规定。当然，要消除"官事可摄"的旧习，还必须有一个漫长的反复过程。

第二，政权系统和宗法系统紧密结合，行政制度带有浓厚的宗族血缘性质。从甲骨文中可以很清楚地看到，几乎所有职官和参与政事的人物都冠以其族名。他们数代世袭一职，这显然是沿袭了氏族社会酋长是天然公职人员的旧有传统。在祭祀、田猎、征伐等事务里，这些族长是当然的率领者，土木律筑、贡纳聚敛、掠取奴隶等"王事"，也是由族氏们率领所属成员进行的。

"古我先王，亦惟图任旧人共政"①，就是指商王宗室贵族和一些异姓贵族的"共政"。周代正是因袭了这个传统，完善了宗法制度，在政权结构和宗法系列一体化的前提下，大小贵族自然就是政府各级官员，国家机构无异① 《马克思恩格斯选集》第3 卷，第218 页。

① 《孟子·告子章句下》。

② 《周礼·春官·司常》。

① 《尚书·盘庚上》。

是宗族的扩大。在选官上也"任人唯亲"，"食之饮之，君之宗之"②，"九族既睦，平章百姓，百姓昭明，协和万邦"③，都说明在治理家族、宗族和国家方面具有的一致性，春秋战国时期，宗法关系已经受到不同程度的破坏，宗法对君主的约束力也不断被削弱。

第三，"臣仆用事"。在甲骨文中常见的"小臣"，本身属于为王家服役的人员，却经常受王委派，分管某一项政务，逐步演变成为国家行政系统中不可缺少的一部分。成汤时，伊尹出身于小臣，后与诸侯仲胞共同辅政，而且放大甲于桐宫，自己摄政，商周的宰职本来是管理王室事务的，由于家务奴隶经常在王的身边，王有时直接命令他们传达王的命令，参与处理国事，由此逐渐掌握了国家大政。宰职的权限日渐扩大，后来竟然发展到宰相的位置，其下属也逐渐成为国家的重要政务部门。春秋以后的官僚制度就是在此基础上发展起来的，官僚是以国王的巨仆身份参与治理，对国王负责。最高统治者喜好使用并扶植自己身边的近幸奴仆干预国政，无非是说明他们力图更直接地控制和运用权力，要求得心应手地驱策这些身兼公职而又具有奴仆性质的人管理国事。

行政制度的演变主要受生产斗争、阶级斗争和统治阶级内部斗争这三个条件的制约，生产斗争和阶级斗争是行政制度变化的央定因素，统治阶级内部权力再分配的斗争则是行政制度变化的直接因素。

② 《诗·大雅·公刘》。

③ 《尚书·尧典》。